新疆农田水利管理体制改革困境研究综述

张新贵

【摘要】农业是我国经济发展命脉，在我国经济发展中一直起着重要的作用，随着我国社会主义建设和经济的快速发展，国家对农田水利工程建设的投入也不断增加，尤其在农田节水灌溉及高效农业建设方面投入和管理水平逐步提高，而农田水利工程建设作为一项技术性强的综合性工作，项目实施和管理并非易事，在工程施工过程中难免会遇到各种困难，这不仅会影响水利工程建设的正常运行，还会存在较大的质量问题和安全隐患。本文主要通过对新疆地区的调查，分析了农田水利工程管理体制的改革现状及其对策研究，让理论与实践相结合，有针对性的制定行之有效的解决方案。

【关键词】新疆；农田水利；管理体制；改革困境

1、基本情况

此次调查覆盖全疆13个地（州、市），主要针对《新疆小型农村水利工程管理体制改革实施意见》（新政发〔2005〕79号）出台以来全疆小型水利工程管理体制改革现况，包括主要围绕产权明晰、管护主体和责任落实、管护经费落实、工程管理模式等内容进行了摸底调查。基本情况如下。

1.1工程建设概况

截至目前，我区小型农田水利工程及设备情况为：控制灌溉面积1万亩及以下的农田水利工程共计8431处；大中型末级渠系（斗、农渠）共计184183km；高效节水输水管道统计到干管（分干管）、支管，共计278705km；高效节水首部31601个；喷灌、微灌设施16153个；机井97990眼；塘坝445座；功率1000KW以下的泵站301座。

1.2改革现况

1.2.1明确产权及管护主体情况

根据已有改革成果和工程建设管理实际，我区小型农田水利工程及设备产权关系复杂，整体上末级渠系和高效节水首部和管道主要归农民用水协会、村集体所有；塘坝、泵站归水管单位和村集体所有；喷、微灌设施、机井多归村集体、个人或企业所有（详见附表2）。产权所有者是工程的管护主体，负责工程的管护，目前小型农田水利工程管护主体落实率已达70.39%。

1.2.2管理模式现状

国家资金投资兴建的小型水利工程成熟的管理模式：一是国有水管单位建设管理，多涉及是具有较强公益性的工程，如小型水库、堤防、灌区骨干工程、农村饮水安全工程；二是“国有水管单位+农民用水协会”，多涉及灌区末级渠系和农田水利工程田间工程，国有水管单位主要负责项目前期建设、建设完成后移交农民用水协会管理，并有基层乡镇水管站所负责对农民用水协会的业务指导和人员培训；三是拍卖，主要是把机电井所有权拍卖给企业和个人经营。

2、改革困境

2.1产权制度改革不够深入，运作不规范

2.1.1产权法律界定不明确。新疆各类小型农田水利工程的多是依据“谁投资、谁所有、谁受益、谁负担”的原则理清了工程产权归属关系，但多数未通过颁发产权证书等法律形式最终界定产权归属主体，产权获得者的责、权、利没有以法律文本的方式明确起来，缺少法律、政策的支撑保障，从而影响了产权获得者的追加投资维修工程的积极性，未根本解决“只用不管”的问题。

2.1.2工程确权划界未定阻碍了产权改革。小型农田水利工程的确权划界是搞好产权制度改革和经营管理的基础。由于未开展工程确权划界工作，一些工程如田间灌渠两岸护坡地被不断侵占，易加剧渠道的毁坏，农民用水协会或村集体等不愿接收工程。

2.2管护经费不足，管护责任难以有效落实

2.2.1多元化投融资机制未建立。现有的小型农田水利工程投资建设主要依靠国有财政资金，通过市场化吸收社会投融资的优惠政策缺失、机制未建立，不利于繁荣小型水利工程建设市场。

2.2.2管护经费来源单一，落实不到位。建设完成后的小型水利工程的管护经费主要依靠水费收入，但农业用水水价较低，远未达到供水成本，经费不足极大的损害了水管单位、农民用水协会等对工程的管护积极性和管护能力，是管护主体责任难有效落实的关键所在。

2.3机井的拍卖改革和监管不到位导致地下水资源管控不力

各地州陆续将大规模机井产权拍卖给个人或企业经营。受经济利益的驱使，经营者大泵变小泵或人为加价收费，引起农户的不满现象常有发生；加之缺乏有效的监管手段，经营户普遍存在超标准、超限额取水，导致地下水资源超采、乱采问题日益突出。

3、改善措施

3.1加强用水服务制度建设

有了明晰的产权、责任制度和明确的管护主体，还要注重管理服务问题。农民用水者户协会依据水资源调度方案制定灌溉用水计划。灌水期间，管理人员根据各水源控制的灌溉面积及用水户多少、各户的作物类型及面积确定灌水时间，然后按地块顺序排队，并预先通知各用户，以便施肥管理。管理人员与用水户共同测量灌水量、灌溉面积、灌溉时间、灌溉用工、灌溉用电等，并做好现场巡查工作，确保正常供水和避免水资源浪费。

3.2明确工程管护制度

在加强主管部门对农田水利工程的监管力度与技术指导的前提下，首先做好农田水利工程产权改革，将农田水利基础设施划为村集体所有，明确产权。其次明确工程管护主体，充分调动农民自身积极性，因地制宜地把护路、护树、护井、护电、护管道、护桥涵沟渠有机结合起来，形成以用水户管护为主、基层水利服务组织指导为辅的工程管护机制，采取承包、租赁、拍卖的方式，实行独立核算、自主经营、保本微利的经营方式，并制定严格的规章制度和操作规程，将工程管护纳入规范化和法制化轨道，做到以水养水，滚动发展，实现水利良性循环，确保工程长期发挥效益。

3.3加强基层水利服务体系建设工作

落实国有水管单位公益性岗位人员编制和经费；强化专业人才队伍建设；完善办公条件；加强对农民用水协会的业务指导和技术培训。

3.4积极推进农业水价综合改革

推行农业供水终端水价制度，合理确定和逐步提高水价达到供水成本；建立并完善计量合理、管理规范的水费计收体制；实行差异化的水价政策，加征水资源费和地下水资源环境补偿费。

结语：

农田水利工程管理体制是实现水利现代化的必由之路，随着我国国民经济的稳步提高，农业工程建设得到快速发展，农田水利工程管理也越来越得到重视。所以，明确农业改革目标，完善农田水利工程建设机制，建立健全水利工程监督管理制度，保障农业快速平稳发展，实现国家长治久安。

参考文献：

[1]方国华，高玉琴，谈为雄，等.水利工程管理现代化评价指标体系的构建[J].水利水电科技进展，2013（3）：39-44.

[2]张跟朋.新农村建设背景下小型农田水利建设的现状和对策[D].泰安：山东农业大学，2013.

[3]国务院发展研究中心“完善小型农田水利建设和管理机制研究”课题组.我国小型農田水利建设和管理机制：一个政策框架[J].改革，2011（8）：5-9.