鄂豫皖苏区党的巡视工作的历史考察

王峰 余坤

[摘 要]鄂豫皖苏区党的各级组织贯彻执行中共中央关于开展党内监督的要求，积极在苏区内外开展巡视工作，维护党中央的权威和集中统一领导，取得了显著的成绩，形成了鲜明的特点。考察鄂豫皖苏区党的巡视工作，梳理其发展过程，分析其执行效果，总结其经验教训，对健全和完善新时代党的巡视制度，深化监察体制改革，可提供有益借鉴。

[关键词]鄂豫皖苏区；巡视工作；中国共产党

[中图分类号] D231/D26 [文献标识码] A [文章编号] 1009-928X（2018）10-0040-05

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视巡视工作，把巡视作为一项战略性制度安排纳入到全面从严治党的整体布局中。党的十九大对巡视巡察工作又提出新的更高要求，强调深化政治巡视，坚持发现问题、形成震慑不动摇，建立巡视巡察上下联动的监督网。本文以鄂豫皖苏区为中心，深入考察党的早期的巡视工作，为新时代健全巡视制度、深化监察体制改革提供历史借鉴。

一、鄂豫皖苏区党的巡视工作的实践探索

巡视工作是始于建党初期的一项党内监督措施，在党的早期建设过程中发挥过重要作用。1922年7月，党的第二次全国代表大会通过的《中国共产党章程》提出：“中央执行委员会得随时派员到各处召集各种形式的临时会议，此项会议应以中央特派员为主席”[1]，虽未明确“巡视员”这个称谓，但“中央特派员”实际上具备了巡视权力。1928年10月中央以通告形式下发《巡视条例》，1931年5月中央又在此基础上颁布了《中央巡视条例》，标志着党中央以党内法规形式保障巡视工作的制度化、科学化、规范化。鄂豫皖苏区党的巡视工作就是在这样的历史背景下开展起来的。由于交通不便，党组织不健全，人员缺乏且水平有限，再加上国民党的大范围封锁，红军流动性大等原因，鄂豫皖苏区党的巡视工作面临很大困难，甚至有时候难以完成。但鄂豫皖苏区党的各级组织在艰苦的斗争环境中，创造性地贯彻执行巡视工作的各项规定，极大程度上保障了党中央的方针政策在鄂豫皖苏区得到贯彻执行。

（一）不断调整巡视工作的重点。巡视制度初创时工作重点是保证党的领导，确保上级党部能够时刻掌握下级党部情况。由于交通不畅和组织系统的不完全成熟，鄂豫皖苏区党的巡视工作的基本内容就是巡视员的上情下达和下情上达，即一方面向下级传达上级精神，进行工作的指导；另一方面向上级反映发现的问题，做好汇报。

随着党的领导体制的健全完善和红色区域的不断扩展，鄂豫皖苏区党的巡视工作任务也逐步调整和转变，在注重领导的同时，兼顾对下级的监督与指导。鄂豫皖中央分局贯彻党中央巡视规定时，明确要求辖区内的“各级党委巡视员在巡视工作中，也要检查、指导和帮助支部教育”[2]。按照此要求，1930年4月六安中心县委提出巡视工作任务八项内容：考察下级党部是否执行党的一切政治任务和策略；帮助和指导下级党部执行一切决议和进行日常工作；规定工作计划，注意中心群众工作及工作的平衡发展；巡视群众组织；参加指导群众斗争；考察下级党部是否能集体分工；指导下级党部建立秘密工作；帮助下级党部训练干部。[3]可以看出，巡视工作任务已趋于全面，更加关注监督与指导。1931年8月，中国共产党青年团鄂豫皖中央分局第一次扩大会议决议要求“各巡视员下去巡视，负责把该组织的调查统计工作带回”“巡视员到下级一定要调查发行工作”[4]，通过对统计、发行工作的检查，更好实现对下级的监督。鄂豫皖苏区党的各级组织巡视工作任务向领导、监督与指导并重的转变，一方面是为了适应革命形势的需要，另一方面也显示出党内监察体制的逐步完善。

（二）构建巡视工作的长效机制。由于人员、交通等方面的困难，鄂豫皖苏区部分党组织的巡视工作在一定时期内存在敷衍、临时进行甚至无法开展的问题。针对这些情况，鄂豫皖区中央分局及时作出调整，积极构建巡视长效机制，保障巡视的稳步推进。首先，固定巡视人员。1931年8月9日，青年团鄂豫皖区中央分局第一次扩大会议要求“分局、特委、县委、区委都应下决心培养固定的巡视员到下级区委支部去巡视”[5]，同年10月鄂豫皖中央分局在对豫南特委工作的决议中要求“常委增加二人（工农成分），经常二人在外巡视”[6]。其次，经常性巡视。1930年1月中共鄂豫边特委强调要避免割据式的巡视（要循环的巡视）[7]，1931年6月皖西北特委制定工作计划时特别规定“苏区各县巡视工作，每月到各县巡视工作一次”[8]。第三，巡视检查常态化。1931年8月，皖西中心县委给中央报告中写到，“在四次常会的时候，即决定举行第二次巡视，应即召集巡视会议，检查第二次巡视工作的成绩，并规定这一次的学习任务是：检查第一次巡视后各处的工作进行的程度，帮助各区支做新的工作计划”[9]，并提出最近一个月工作计划是“实行巡视制度，规定巡視日期”[10]。

（三）选拔培训巡视人员。鄂豫皖苏区巡视员最初多为派出党组织的常委或委员，但常委和委员出去巡视会影响经常工作，且多在党的机关中巡视，对群众情形了解不够。鉴于此，鄂豫皖中央分局要求各级党组织建立固定的经常的巡视员，党的常委除特殊情况外不再兼任巡视员。同时注重巡视员能力的全面性。一方面对巡视员的选任和派遣愈加严格，注重考察巡视员的综合素质和实际斗争经验。1930年2月，六安中心县委请中央重视六安工作，并要求“派巡视员来一定要有斗争的经验，的确的代表中央指导地方党部”[11]。另一方面，各级党组织采取一系列措施训练培养巡视干部。1931年8月，皖西中心县委开办巡视员培训班。1932年7月，鄂豫皖省委要求巡视员要“县苏常委加以政治上工作上的训练”[12]。

（四）巡视方式灵活多样。鄂豫皖苏区的巡视方式主要包括个别谈话、异地巡视、分区巡视、参加会议等。第一是个别谈话。1931年8月鄂豫皖中央分局第一次扩大会决议要求“加紧同下级同志的个别谈话”[13]，同年12月鄂豫皖中央分局妇女部指示各县妇女“巡视员到某地须多找同志或群众作个别的谈话，从谈话中多多告诉他们的实际工作方式与方法”[14]。第二是异地巡视。如豫南特委采取“临时调这县的人去巡视那县的工作，来特委做这两县的工作报告”[15]的方法开展巡视工作。第三是分区巡视。分区巡视是鄂豫皖苏区针对特定区域开展的巡视。如河南确山将组织系统划分为四区，分区组织巡视工作。这种特殊的巡视方式明确了分工，有助于提升巡视全面性，保障巡视工作的效率。第四是参加会议。鄂东北特委强调“县委、区委经常巡视工作，参加支部会议，做报告，帮助支部解决困难问题”[16]。

（五）增强巡视工作的针对性和实效性。鄂豫皖苏区各级党组织在巡视过程中注重巡视人员下到基层、深入群众、立足实际，增强巡视工作的针对性和实效性。1931年5月，皖西北特委在《组织工作决议案》中要求“由巡视工作中检查执行到某种程度，针对着实际情形予以工作上的具体的指示”[17]，同年10月鄂豫皖中央分局向党中央报告，“这次的巡视，我们都是到下层去，去了解各地工作的实际情形，根据这些实际情形来具体布置他们的工作，并帮助他们去推动去执行。”[18]

针对部分特委、县委巡视过程中不务实、走形式的问题，鄂豫皖中央分局立即予以批评并要求整改。1931年9月鄂豫皖中央分局针对麻城县委巡视问题，特别强调“巡视工作必须深入到工作小组，并定要到群众中去，要研究并帮助他们解决具体问题，反对架空机关，尤须进一步的同群众建立下层工作最亲密的统一战线，反对支部包办命令群众及不做群众工作的现象”[19]。同年12月，鄂豫皖中央分局妇委会指示各县妇女部“建立起上级对下级的经常的领导来巡视工作，不只是上级到下级去而是要到群众中去，不只是要给下层工作的帮助，而且站在帮助下层工作的观点上，去发展下层群众的积极性和创造性”[20]。

二、鄂豫皖苏区党的巡视工作的基本经验及启示

（一）加强巡视制度建设。加强巡视制度建设是提高巡视工作质量和水平，推动巡视工作持续深入开展的重要保障。鄂豫皖苏区党组织在苏区内部和非苏区均注重和加强巡视制度建设，强调在实践中大力推行和完善巡视制度，从中央分局到省委、苏维埃政权、特委，直至县委、区委，都发布一系列通告、决议、指示信，要求建立、改造、完善巡视制度，以保证巡视工作的有效进行。鄂豫皖苏区的巡视制度建设是一个动态的过程，是发展变化的。在不同地区、不同历史时期，苏区党的巡视制度都有新的内容和特殊规定。不可否认，其间出现过类似于制度不健全、执行不力、不符合实际等问题，但苏区党组织始终持续稳步调整和完善巡视制度，从未因困难和阻碍而放弃巡视制度建设，保障了党的巡视指导和集体指导正常运转，保证了党的纯洁性、先进性、革命性。

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央把巡视制度建设作为一项战略性制度安排纳入到全面从严治党的部署中，归纳总结党的十八大以来巡视工作实践中创造和积累的成功做法和有益经验，围绕巡视工作的职能定位、机构设置、工作程序等内容，推动巡视工作创新，实现了巡视制度的跨越式发展。新时代进一步推进巡视制度发展，充分发挥巡视制度的利剑作用，还需要进一步加强巡视制度建设，优化巡视制度运行环境，加大巡视制度宣传，增强党员干部和人民群众对巡视制度的了解，使群众自觉参与到巡视工作和巡视制度建设中来，形成全社会的普遍监督意识，为实施和执行巡视制度提供广泛优质的运行环境。加强、完善、创新巡视制度的顶层设计，以法律法规的形式明确巡视工作的内容、任务和流程，让巡视制度在法律法规的框架下不断完善和创新。明晰各级各部门的职能职责，构建巡视工作的长效互动机制，以制度创新提升巡视效能，立足时代、与时俱进、紧贴实际，使巡视制度适应新形势下巡视工作的发展需要。健全的巡视制度体系有利于巡视效果最大程度发挥，从而达到巡视监督和掌握真实情况的目的，要着眼于构建科学、完备、合理的巡视工作制度体系，以促进巡视工作协调健康发展，确保巡视工作的连贯性，保障巡视效果的系统化。

（二）强化巡视巡察上下联动。构建巡视巡察上下联动的监督网，高度重视巡视工作中上级和下级的关系，是鄂豫皖苏区党的巡视工作的重要经验之一。这种上下联动的监督网主要表现为：一方面主动接受和配合中央巡视员巡视，在中央巡视员指导下落实整改地方工作，积极按照中共中央巡视要求上报苏区工作，自觉接受中共中央监督，构建中共中央与苏区巡视工作的良性互动机制。另一方面积极贯彻落实和执行中央巡视工作要求，在苏区内部各区域、苏区与非苏区之间积极开展巡视工作，在组织上统筹推进，强调巡视工作的上下联动，要求上级对下级加紧巡视以检查、了解、指导工作，指示下级定期向上级汇报工作以及时发现问题并进行整改，提升整体工作水平。通过组织上的上下联动，促进了上下级间的良性互动，提升了工作效率，加深了上下级间的联系。注重巡视工作的实效性，强调巡视工作下到基层、深入群众、立足实际、落到实处，要求巡视工作要深刻，要做精细的考察，提出正确的批评或清晰的指示，不能走马观花，流于形式。讲求巡视工作的全面性，上到中央分局和省委，下到支部、小组都要开展巡视工作，推进巡视工作向纵深延伸。

党的十九大报告明确提出：深化政治巡视，坚持发现问题、形成震慑不动摇，建立巡视巡察上下联动的监督网。鄂豫皖苏区党的各级组织在革命斗争年代下已初步具备巡视巡察上下联动的观念，虽然未明确提出“巡察”概念，但其在巡視工作开展过程中极其重视向基层的延伸和拓展，这些实践为新时代构建巡视巡察全国“一盘棋”的工作格局提供了历史经验。要建立健全上下联动机制，既要完善巡视巡察报备制度、汇报制度、约谈制度、评价制度、追责制度等，积极构造中央统一领导、分级负责的体制机制，切实履行巡视职责；也要在全覆盖、专项巡视巡察、成果运用、巡视巡察宣传、信息化建设等方面下功夫，编织全方位、全领域、全过程的监督网。加强顶层设计，落实主体责任，强化职责意识，党委要把主体责任牢牢扛在肩上，各级巡视巡察机构要充分发挥主观能动性，抓好落实，确保联到实处、动出实效。要创新联动方式，丰富联动内容，根据巡视巡察任务要求和地区实际情况，灵活选择纵向“垂直式”联动、横向“扁平式”联动、纵横“复合式”联动等方法，保证巡视巡察上下联动的效果。

（三）改进创新巡视工作的方式方法。改进创新巡视工作方式方法是永葆巡视工作生命力和活力的重要条件，要使巡视真正成为党内监督的“尖兵”，就必须坚持与时俱进，改革创新。鄂豫皖苏区党的各级组织在巡视工作过程中持续更新巡视观念，强调巡视工作方式的转变，针对巡视工作出现的新情况、新问题、新任务，充分发挥能动作用，积极探索和创新巡视方法，有效保证了巡视工作的开展。鄂豫皖苏区党的巡视方式具有多样化和灵活化的特点，能够根据实际情况选择合理有效的方式方法，有效应对和解决了巡视工作中遇到的困难，保障了巡视工作的实效性和针对性。鄂豫皖苏区党的巡视工作方式方法的转变和创新是一个持续深化和不断探索的过程，随着苏区党的革命斗争形势的变化，巡视工作方式方法也实现自身的更新和完善。在革命年代，这些方式极大程度提高了巡视工作质量和效率，取得了较好的成绩。

党的十八大以来，巡视作为“国之重器、党之利器”，在全面从严治党过程中发挥了关键作用。但不可否认的是，巡视工作中仍存在一些突出问题，如巡视对象的抵触心理、巡视方式和任务的不匹配、腐败分子手段隐蔽性增强等。党风廉政建设和反腐败斗争形势依然严峻复杂，这就要求巡视方式方法不能墨守成规，解决问题的思路不能一成不变，必须根据形势和任务的需要，不断推陈出新。解决这些问题，需要以更大的勇气和更高的智慧创新巡视监督的方式方法，立足实践，积极探索。注重落实“三个固定”向“三个不固定”的创新性转变，通过实施巡视组长、巡视对象、巡视组与巡视对象关系的三不固定，从根本上切断巡视者和巡视对象的联系，减少传统的“人情”影响，切实发挥反腐的震慑作用；坚持常规巡视和专项巡视相结合，定期巡视和不定期巡视相结合，实现巡视方式的灵活多变，打破时间和程序限制，立足“快、准、稳、狠”，让腐败分子和违纪者受到惩罚；坚持明察和暗访相结合，目前巡视工作的开展多为明察方式进行，暗访较少，要加大暗访力度，全面了解被巡视者；讲求策略创新，要“公开高调”，“走出去”和“引进来”相结合，通过新媒体手段，接收信息，实现一定程度的开放，积极交流、沟通和学习；重视成果运用，综合运用好丰硕的巡视工作成果，通过反馈、重要事项移交办理、诫勉谈话等方式，确保巡视工作实效。

（四）加强巡视干部队伍建设。巡视干部队伍建设是巡视工作开展的基础保障，也是做好巡视工作的一项长期的、艰巨的任务。只有不断打造忠诚可靠廉洁担当的巡视干部队伍，才能更好地发挥巡视的利剑作用。鄂豫皖苏区党的各级组织，从省委到县委、区委、特支，乃至支部和小组均要求派遣巡视员，他们的重要任务是上传下达，他们奔走在中央与苏区、各地方苏区、苏区内部各区域、苏区与非苏区之间，处在极大的风险之中。由于交通、通信、组织结构等因素的困难，鄂豫皖苏区巡视员的信息传递作用尤为明显，亦更显重要，他们往往带着上级的重要指示，将巡视下级的情况及时向上级汇报，这就需要巡视员具备坚定的政治立场和革命斗争经验。与此同时，巡视员多需要参与地方事务，为地方出谋划策，这就需要巡视员具备较高的政治素养和实际工作经验。鉴于此，鄂豫皖苏区党的各级组织高度重视巡视干部队伍建设，一方面严格进行巡视员的选任和派遣，注重考察巡视员的综合素质和实际斗争经验，另一方面采取开办培训班、老带新、强化训练等措施训练培养巡视干部。整体来看，巡视员积极接受培训学习，提升政治坚定性和实际工作能力，在革命年代取得较好的成绩。巡视员对党忠诚，很多人牺牲在岗位上。他们是党的宝贵财富，完成了党和人民交给他们的光荣使命。

在新时代，应采取多种措施加强巡视干部队伍建设，充分调动巡视干部的主动性、积极性、创造性，为推动巡视工作持续、健康和深入开展提供坚强有力的组织保证。巡视干部选派要坚持严格政治标准，巡视干部必须政治立场坚定，具备良好的思想作风和工作作风，拥有高度的理想信念，牢固树立“四个意识”，在思想上政治上行动上同党中央保持高度一致。注重全面提升能力素质，巡视干部要重视理论学习，在学习过程中将对党章的尊崇、对党纪的敬畏内化于心，外化于行，自觉用法治思维和法治方式规范和指导巡视行为，严格遵照法规法纪开展巡视工作；注重提升专业技能，掌握业务知识，保证专业素质过硬，多开展学习培训和交流活动，探索巡视工作新方法。构建巡视干部的奖惩机制，对表现突出的巡视干部给予表彰和优先提拔使用，对不服从工作安排、消极怠工、甚至出现违法违纪行为的巡视干部，要坚决清除出巡视干部队伍，并给予相应的处理。完善巡视干部的考核机制，健全巡视干部责任追究机制，对在工作中失职渎职、破坏巡视机构团结和削弱巡视机构威信等违规违纪行为，给予相应的处理。通过建设一支政治强、业务精、作风硬、敢担当的巡视队伍，更好地为巡视工作顺利开展提供强大支撑。

参考文献

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[16]湖北革命历史文件汇集：特委文件1927-1932（内部资料）[G].1985.92.

本文系国家社科基金青年项目“中国共产党巡视制度研究”（15CDJ004）和北京市社會科学规划青年项目“十八大以来中国共产党巡视制度创新研究” （16KDC027），亦得到国家留学基金资助。

作者王峰系北京师范大学马克思主义学院副教授，中共党史博士，美国芝加哥大学政治学系访问学者；余坤系郑州大学历史学院中国近现代史专业硕士研究生。

责任编辑：晏蔚青