当前缅甸的政治力量与权力架构

李晨阳

在1988?2010年期间，缅甸存在军人集团、民盟及其支持者、少数民族等三大政治势力。但是缅甸政治转型之后，尤其是2016年4月民盟执政以来，对于缅甸到底存在哪些有影响的政治力量以及这些力量的相互关系，我们似乎不那么清楚了。笔者在此做一梳理。

首先，在当下缅甸社会中活跃的政治力量比以前明显增多。除了传统的军人集团、民盟之外，还有少数民族、在野的巩发党、正在注册进程中的88年代和平与开放社会组织（前身是88年代学生组织）、其他合法政党、包括NGO在内的各类社会团体、佛教僧侣、媒体、工会、学生等。但从2015年11月的大选结果看，缅甸有影响的全国性政党只有民盟和巩发党，其余获得议席的20个政党均是地区性的少数民族政党。有学者分析缅甸将有第三党的崛起恐怕是一种没有多少事实基础的臆想。笔者想强调的是，在当下的缅甸，NGO、佛教僧侣、媒体、工会对政治的影响不容忽视，但是我们对上述政治力量的认知要更加客观。尤其是不要美化NGO和工会，前者并非真理、正义、公平的化身，他们同样有自己的利益，后者也不是在为了构建合理的资方和劳工关系而努力。佛教僧侣对信徒的政治行为确实有较大的影响，但很多选民的投票并不受僧侣的主导，这也说明缅甸传统的庇护关系正在发生变化。媒体的作用越来越明显，缅甸现任宣传部长吴佩敏一直强调媒体是缅甸在立法、行政和司法之外的第四力量。但大中学生对政治的兴趣和参与度已明显降低。

其次，缅甸中央层面的权力分配比较复杂。在巩发党执政期间，由于巩发党与军队的特殊关系，中央层面的权力分配与运行没有大的问题。民盟执政后，在联邦立法机构，民盟议员虽然占多数，但25%的军人议员，其投票倾向对各种政策的决定还是有明显的影响。在联邦政府中，国防部长、内政部长和边境事务部部长是由军方任命的，在某些问题上不会听从于民盟政府的指令。根据2008年宪法，缅甸设立了由总统、副总统、议长、副议长、国防部长、外交部长等11人组成的国家国防与安全委员会，与军事、安全相关的事务由该委员会决定，但是11名成员中，现役军人加上有军方背景的副总统达到了六名。为了避免决策中的被动，民盟执政以来一直没有正式召开该委员会的会议。另外，根据2008年宪法，缅甸的国家元首与政府首脑均是国家总统，而根据宪法第59条的规定，执政党民盟主席杜昂山素季不能出任总统。民盟为了让杜昂山素季实际掌权，出台了《国家顾问法》，并由联邦议会选举杜昂山素季出任国家顾问（国务资政），然后又以行政命令的方式明确国务资政在国家领导人中的排名仅次于总统。在实际运作中，缅甸总统是没有实权的国家元首，而杜昂山素季相当于行使了联邦政府总理的职权。为了能够进入国家国防与安全委员会，杜昂山素季又兼任了外交部长。

第三，缅甸的央地权力关系面临严峻的挑战。央地关系在很大程度上也是缅族与少数民族的关系问题。缅甸2008年宪法规定，各省/邦的行政长官（首席部长）由执政党把持的联邦政府任命，与省/邦议会的议员组成没有关系。民盟执政后，民盟党员担任了若开邦和掸邦的行政长官，但是民盟议员在这两个邦议会中属于少数政党。

第四，民盟政府与军队形成了双元权力中心。缅甸2008年宪法第六条第6款规定，“始终坚持军队能参与和担负对国家政治生活的领导”。民盟执政两年多来，表面上民盟政府与军队相安无事，而且军队看起来比较低调，实际上缅军严格按照2008年憲法行事，属于军队管辖的事务一点都没有放弃，对于民盟政府出台的某些政策，军队一般不公开反对，但是私下里并不真正推进。

总之，在当下的缅甸，民盟和军队处于缅甸政治权力架构的顶端，民盟在立法、行政和司法方面的优势比较大，但还不能完全主导立法和行政，而且在部分少数民族邦的执政遇到了一定的挑战；缅军在国防和安全事务方面有决定性作用，民盟的制约较少；杜昂山素季和缅军总司令敏昂莱是缅甸最有权势的两个政治领袖；巩发党、少数民族政党、少数民族武装以及以一些新兴政党可以在政治上发挥一定的作用，但空间有限；包括NGO在内的各类社会团体、佛教僧侣、媒体、工会以及部分富商是缅甸政治版图中重要的政治力量，但不能左右缅甸政治的走向；而大中学生的政治影响暂时式微。