甘肃省公路建设实施代建制管理的实践与思考

吕宝宏

摘 要：随着国家市场经济的发展，工程建设领域市场化稳步推进，自上世纪八十年代以来，根据《公路法》，公路建设实行项目法人制、招标投标制、工程监理制、合同管理制“四项制度”。“四项制度”明确了公路建设的投资主体、建设管理主体和工程实施主体，确立了我国公路建设的基本管理制度，形成了以国家宏观监督调控为指导，以项目法人为投资主体，以工程监理实施工程管理，以招标投标和合同为管理手段的市场机制。

关键词：公路建设 代建制 实践

中图分类号：F284 文献标识码：A 文章编号：1672-3791（2018）04（b）-0121-02

随着建设市场的不断变化，投资主体、实施主体、建设管理主体与模式，不断发生变化。受投资体制、管理体制、地区特点等因素的影响，公路建设管理模式不断发生变化。公路代建制正是适应公路建设的需要产生发展的。

1 公路建设代建制实行的背景及制度保障

代建制兴起于上世纪70、80年代的欧美等国家，产生的主要背景是随着经济和技术的快速发展，工程建设规模越来越大，工程技术日趋复杂，工程管理专业化的要求越来越高。一般的工程项目业主自己难以胜任具体的管理工作，需要寻找一家专业化项目管理或工程咨询公司为其提供服务。

2004年国务院《关于投资体制改革的决定》提出，对非经营性政府投资项目加快推行“代建制”，推动“投资、建设管理、运营”有效分开，推动工程建设管理向专业化、市场化发展。即通过招标等方式，选择专业化的项目管理单位负责建设实施，严格控制项目投资、质量和工期，竣工验收后移交给使用单位”，加快了我国对非经营性政府投资项目实施“代建制”的步伐。

2010年，交通运输部为适应新疆公路建设大发展的需要，组织了14个省18家单位在新疆公路建设中开展了项目代建工作，积极探索了我国公路建设代建管理模式，大幅度提高了新疆公路建设管理的专业素质和技术能力，解决了新疆管理能力不足的问题。

2015年4月，交通运输部发布了《关于深化公路建设管理体制改革的若干意见》，五月，发布了《公路建设项目代建管理办法》。同年，甘肃省交通运输厅印发了《甘肃省公路建设项目代建管理办法（试行）》，从此，我省公路建设代建制模式拉开了序幕。

2 推行代建制的重要性和必要性

近年来，我省公路发展迅速，到“十二五”末，14個市州政府驻地全部以高速公路贯通、86个县市区政府驻地以二级及以上公路贯通、100%的乡镇以沥青（水泥）路贯通；全省交通基础设施建设完成投资2488亿元，全省新增高速公路1607km，总里程达到3600km，县通高速比例达到62%，连霍、青兰、十天等国家高速公路在甘肃境内全线贯通。新建、改建二级公路4580km，新增农村公路1.94万km。全省公路网总里程达到14.1万km。“十三五”期间，全省交通运输固定资产投资规模要达到7000亿元，完成辐射全国、沟通“一带一路”沿线节点城市的“两横七纵”综合运输通道布局，到2020年，高速公路通车里程达到7300km，普通国道二级及以上公路里程达到8000km，普通省道三级及以上公路里程达到14000km，要实现上述目标任务，任重而道远。

多年来，我省对公路建设管理体制进行了许多有益的探索，管理体制不断改革，但在公路建设中，一直采用传统模式，即由建设单位成立项目管理办公室。项目管理办公室的人员多是临时抽调，不少管理人员的专业经验不足，对勘察设计、监理、施工等承包人的管理相对粗放、被动，容易造成工程质量不稳定、工期延长和工程概算的突破。另一方面，由于项目管理办公室组建的临时性，无法运用现代先进的项目管理理论和方法指导项目建设，无法落实工程质量的建设单位终身负责制要求，不利于我省公路建设和管理水平的进一步提高。

随着我国市场经济的发展要求，以及项目投融资体制改革的深化，公路建设向社会资金开放等新形势，我省公路建设模式必须与时俱进，除了在融资上要改变单一的政府投资渠道，吸引外资、社会资本合作（PPP）模式、控股高速公路项目外，对政府财政资金主导的公路项目建设管理模式要进行改革，必将逐步淘汰现有的临时组建项目管理办公室模式，引进国际通行的工程总承包、专业公司从事项目管理、BOT、交钥匙等多种先进适用的建设管理模式，推行现代工程管理，完善相关制度，促进建设管理专业化、职业化，提高建设管理水平，提高工程建设质量。

3 公路建设项目代建制的特点

3.1 项目代建制的定义

项目代建制是指政府部门或投资人，通过委托或招投标方式，选择专业管理单位，以合同协议形式，委托代为工程项目建设管理，履行质量、安全、投资和工期等各项管理职责的建设模式。代建单位由具有专业技术水平和工程管理经验的社会代建单位，代替建设单位具体负责项目建设。代建单位在合同约束、盈利需求、竞争压力和政府监管等多种因素制约下，更有责任、更加专业的实施项目管理，形成投资和建设管理方式的分离，形成约束机制，确保政府投资效益发挥。建设单位则从具体建设项目中脱离出来，主要负责项目规划、筹融资、监督管理等工作。

3.2 项目代建制实施模式

3.2.1 从委托方式可分为三种模式

一是委托政府组织代建。由政府或投资人直接委托政府组建单位或委托政府下属的专业单位作为项目的代建单位。

二是专业化工程管理公司组织代建。由政府或投资人通过招标选择有经验的专业化的工程管理公司作为代建单位，政府或投资人和代建单位之间是合同关系，代建单位在合同条款要求下，在建设管理方面提供专业服务，并承担相应的责任。

三是代建总承包。代建总承包即“交钥匙工程”，由政府或投资人委托专业全面的总承包公司，由其全面组织进行项目的设计、施工、审批协调等方面的“一条龙”服务，其最大的优点就是使业主最大限度地减少了许多设计、施工、管理等方面之间的协调及工作环节。

3.2.2 从建设过程也可分为全过程代建、分阶段代建、联合代建三种模式。

项目代建制的推行，不仅可以改变以往公路建设“投资、建设、管理、监督”四位一体的管理模式存在的弊端，而且可以克服以往公路工程建设管理体制中存在的弊端，有利于政府监督和管理水平的提高，可以利用代建单位的专业优势提高公路工程整体的建设水平，有利于各自责任的落实和建立完善的工程建设管理竞争机制。项目代建制使决策权和管理权相分离，又互相制衡，增加了腐败的成本和风险，在一定程度上遏制了腐败的发生。

4 我省推行项目代建制存在的问题

公路项目代建制在我省刚刚起步，是一项带有探索性的工作。我省公路代建制主要采用专业化工程管理公司组织代建，并主要是在施工阶段进行代建，根据交通运输部《关于深化公路建设管理体制改革的若干意见》改革工程监理制、创新项目建设管理模式、逐步推行设计施工总承包方式等有关要求，我省交建集团项目建设管理模式采取了改进的传统模式，对国省干线项目主要采取了项目管理（含监理）及设计施工总承包模式，从实际操作的实践来看，此种代建模式在项目建设管理中相比传统模式有一定的优势，但还存在一定的问题。

4.1 我省代建制项目工程管理模式

主要采用项目管理（PM）+施工监理（SM）模式。项目建设管理法人实行项目管理总控。项目建设管理处（即代建单位）由项目建设管理法人通过招标选择社会技术服务机构，并与其共同组建，在项目建设管理法人领导下，依据委托合同履行项目现场管理和监理职能。中心试验室由项目建设管理法人通过招标选择社会技术服务机构组建，在业务上受项目建设管理处管理。

4.2 项目建设管理处机构设置

项目建设管理处设置“一办四部”，“一办”：总监办；“四部”：综合管理部、安全管理部、工程技术部、征地拆迁部。主要人员机构组成及职责：项目建设管理处设处长1人兼任项目总监，全面负责项目管理处的管理。设副处长1人（由业主派驻，主要配合征迁协调及现场监督）。总监办严格按照现行《公路工程項目监理规范》负责项目监理职责。其他四部门主要履行项目管理职责。

4.3 目前代建制模式下存在的问题

（1）业主与代建单位虽然划分了管理职责，但相应的职责重复较多，如征地拆迁协调、施工图报批、质量监督申请、施工许可申请、交竣工验收等手续办理必须业主参与。

（2）我国目前尚没有对代建制明确法律地位，在制度层面推行代建制，面临很大障碍；在实践中，代建单位无法也不能完全承担建设单位的职责。代建人在国家基本建设程序中还不是独立承担责任的法人，客观上无法得到各级政府和建设相关管理部门的认可，不是实际意义上的业主，如没有申报质量监督申请、施工许可申请、竣工验收的资格，建设管理相关部门的行政追责只到业主层面，并未延伸到代建人，在项目管理过程中代建人实际并未承担相应的质量、进度、安全责任。

（3）由于项目管理（含监理）将传统的项目管理办公室和监理合二为一，项目建设管理处按照委托服务合同承担从施工图设计、项目实施、交付运营全过程工程建设管理及全部施工监理工作。优点是直接管理、内部协调、高效运作。缺点是虽然划分了各部门职责及总监办的职责，但由于项目建设管理处处长兼任项目总监，形成了项目管理处长权力过大，会出现一个人说了算的现象，且建设管理人员和监理人员内部同属一个单位，缺乏相应制度监督制衡。

（4）代建人资质认定和选择，选择具有什么资质类别的法人机构来作代建人是一个难题，目前基本为管理咨询类公司和工程施工总包类公司，且要求具有建设项目全过程管理的能力或业绩。目前根据结合我省的建设环境和公路项目特点，主要考虑选择了监理咨询单位以及同时具有工程咨询、施工总承包资质、及设计资质的单位。

（5）代建管理费用较低，造成代建单位投入不足。

从我省推行公路建设代建模式建设的项目来看，有管理较好的项目，如G312线平凉至界石铺维修改造项目，项目管理（含监理）中标人为深圳某咨询公司，项目总体质量、工期、投资等控制都能达到业主要求；也有管理较差的项目，如G309线汉家岔至定远段公路项目，项目管理（含监理）中标人为某监理咨询公司，项目总体质量控制较差、工期严重滞后。

总体来看，我省的代建市场培育还有较长的路要走，公路项目代建制的实施，是我省公路建设管理的新生事物，为了顺利推行公路项目代建制度，还需要有关方面逐步完善法律、法规，明确代建目标管理，细化工程建设质量、安全、投资、进度、环保、用地、征拆协调、廉政建设及社会协调等管理内容，做到职责明晰，事权统一。建立良好的监督机制，培育良好的代建队伍，建立激励约束机制，推行代建工作市场化、专业化、职业化管理，大力提我省高公路项目建设管理水平。

参考文献

[1] 王廷俊，李玉柱.北京市公路建设实施代建制管理的实践与思考[J].市政技术，2010，28（2）：165-168.

[2] 罗桂银.代建制在公路工程建设项目中的应用[J].山西建筑，2009，35（19）：207-208.