关于教育主管部门处分教师行为的司法审查

钱昕?张洪?李向民

【摘 要】 行政处分属损益性行政行为，一经做出并生效，将剥夺或限制被处分者的权益，对其产生不利影响，故行政机关应严格遵循法律规定、按照法定程序对相关违法或违纪的工作人员进行处分。本文以毕义武诉高青县教育局行政处分案为例，分析了行政处分案件中的受案范围、法律适用和处分量级等几个法律问题。

【关键词】 行政处分；开除处分；受案范围；有期徒刑以上刑罚

一、拟讨论的案例

1、基本案情

原告毕义武原为高青县黑里寨孟集小学教师，事业编制。2008年11月至12月期间，毕义武以受郑经伍猥亵过的女小学生家长的名义，先后四次写信威胁郑经伍并要求郑经伍给其提供的银联卡上汇款3万元，因郑经伍未付款未遂。2013年4月10日淄博市中级人民法院判决毕义武犯敲诈勒索罪，判处有期徒刑一年，缓刑两年，该判决为终审判决。2014年9月12日，县教育局依据《事业单位工作人员处分暂行规定》第二十一条、二十二条之规定，做出了高教发 〔2014〕16号《关于对毕义武的开除处分决定》，给予毕义武开除处分。

原告毕义武诉称，被告县教育局做出的开除处分决定存在以下问题：第一，该决定适用法律错误。处分决定依据的是2012年9月1日开始执行的《事业单位人员处分暂行规定》，而原告错误行为发生时间为2008年11月。第二，该决定有合理性问题。被告以法院对原告做出判决书的时间在《事业单位工作人员处分暂行规定》生效后为理由作出高教发〔2014〕16号决定明显不合理。第三，该决定处分量级过重。被告做出高教发〔2014〕16号处分决定时没有综合考量原告自首、初犯、未遂和多次立功等情节。请求法院依法判决撤销县教育局做出的高教发〔2014〕16号決定，并责令被告限期作出合法、合理的行政行为。

被告县教育局辩称，被告所作高教发〔2014〕16号决定，事实清楚，程序合法，适用法律正确，无原告所述不合理与处分过重的情况。法院确认原告违法行为的判决书系2013年4月10日做出，而被告进行处分依据的法律规定是从2012年9月1日起实施。被告的行政行为并无原告所说依据不合理；至于原告称该处分过重，亦无法律依据；原告所诉自首、立功等有利情节在所涉刑事案件中已明确适用，无权要求在行政处分时重复适用。请求法院依法驳回原告的诉讼请求。

2、审理情况

一审法院经审理认为，关于原告毕义武诉称被告县教育局依据《事业单位工作人员处分暂行规定》第二十一条、第二十二之规定给予其开除处分适用法律错误的问题，虽然原告毕义武实施犯罪行为的时间发生在2008年11月至12月间，但《事业单位工作人员处分暂行规定》颁布实施时间为2012年9月1日，法院认定毕义武有罪的判决时间为2013年4月10日，判决生效时间在《事业单位工作人员处分暂行规定》实施以后，因此对原告毕义武进行纪律处分应当依据《事业单位工作人员处分暂行规定》的相关规定。被告县教育局根据查明的事实，依据《事业单位工作人员处分暂行规定》做出高教发〔2014〕16号《关于对毕义武的开除处分决定》适用法律正确。原告毕义武主张理由不成立，本院不予支持。关于原告毕义武诉称被告对其有多次立功事实没有予以考虑、做出的处分决定量级过重问题，因原告提供的所检举的人员得到党纪、政纪和司法追究的证据均为个人书面意见，无有关机关证明，且被告不予认可，故其主张被告教育局处分决定量级过重的理由不成立，本院不予支持。

高青县人民法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第一项之规定，判决维持被告高青县教育局做出的高教发〔2014〕16号《关于对毕义武的开除处分决定》。

宣判后，原告毕义武不服，向山东省淄博市中级人民法院提起上诉。二审法院经审理认为，《事业单位工作人员处分暂行规定》自2012年9月1日起施行，依照《事业单位工作人员处分暂行规定》第二十一条、第二十二条的规定，严重违反公共秩序、社会公德的行为，情节严重的，给予开除处分；事业单位工作人员被依法判处刑罚的，给予降低岗位等级或撤职以上处分。被依法判处有期徒刑以上刑罚的，给予开除处分。2013年4月10日，毕义武因犯敲诈勒索罪被依法判处有期徒刑一年，缓刑二年。被上诉人高青县教育局依据《事业单位工作人员处分暂行规定》第二十一条、第二十二条给予毕义武开除处分，认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，依法应予维持。本案不涉及法不溯及既往的情形，上诉人毕义武上诉称一审判决适用法律错误、对证据的认定程序错误，无事实和法律依据，对其上诉理由本院不予支持。一审判决认定事实清楚、证据充分，适用法律正确，审判程序合法，本院依法予以维持。

山东省淄博市中级人民法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）之规定，判决驳回上诉，维持原判。

二、相关问题讨论

本案涉及的法律问题主要有三：一是教育局开除事业编制教师的行为是否属行政诉讼受案范围；二是高青县教育局能否适用《事业单位工作人员处分暂行规定》（以下简称“《暂行规定》”）对原告进行处分；三是如原告证据充足，教育局做出的处分决定是否存在量级过重问题。

1、关于受案范围问题

根据我国《行政诉讼法》（1989年）第十二条及《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》（2000年）第四条规定，行政机关做出的涉及该行政机关公务员权利与义务的决定，如奖惩、任免等，不属于行政诉讼受案范围。关于行政机关对其主管事业单位工作人员做出的行政处分的可诉性，司法实践中存在两种不同意见。一种认为不属于人民法院受案范围；另一种认为属行政诉讼受案范围。基于人事部门对企事业单位工作人员做出的行政处分决定具有外部性特征等原因，[1]最高人民法院在《关于开除公职是否属于受案范围请示的答复》（〔1997〕行他字第28号）中明确表示人事局对中学教师所做的开除公职的行政处分，不属于《行政诉讼法》第12条第3项排除的范围，法院应当作为行政案件受理。笔者认为，本案原告作为事业编制的工作人员，县教育局对其做出开除处分的决定与人事主管部门针对企事业单位工作人员作出的行政处分行为具有同样性质，亦不归行政机关对公务员的奖惩决定，而应属行政诉讼受案范围。

2、关于法律适用问题

本案是否涉及法不溯及既往原则的适用成为争议焦点之一。法的溯及力“指新法颁布后对它生效前发生的事件和行为可加以适用的效力。”[2]目前世界各国多数规定法律没有溯及力，我国也主要采取从旧兼从轻原则，故一般来讲，法律对其颁布并生效前发生的事件和行为不可适用。本案所涉事件和行为有二：一是淄博中院对原告做出的处罚为有期徒刑的刑事判决；二为原告实施的违反刑法及行政纪律的行为。其中任一发生在《暂行条例》生效后的事件或行为均可适用该条例的有关规定。虽然原告实施犯罪行为的时间发生在2008年11月至12月间，处条例颁布（2012年9月1日）前，但淄博中院认定其有罪并判处一年有期徒刑、缓期两年执行刑罚的時间是2013年4月10日，判决生效的时间在《暂行规定》实施后，因此县教育局可根据《暂行规定》中的有关条文对原告进行处分。在法律适用方面，本案不存在法不溯及既往问题。

3、关于处分量级问题

由于证据不足，本案原告主张教育局处分过重的理由不能成立。但此问题仍值得继续探讨。笔者认为，尽管《暂行规定》第十三条规定了“事业单位工作人员主动交代违法违纪行为，并主动采取措施有效避免或者挽回损失的，应当减轻处分或者免于处分”，但并非所有符合条件的情形均可适用此条款。因从文义解释角度看，该条规定涉及的情形过于宽泛。如机械适用，上至被判处死刑的违法人员，下至仅受行政处分的违纪人员，只要具备两个“主动”，便都能享有不被开除的权利。这显然违背了“给予事业单位工作人员处分，应当与其违法违纪行为的性质、情节、危害程度相适应”的原则。[3]为保障法的公正实施，应结合《暂行条例》第二十二条“事业单位工作人员，被依法判处有期徒刑以上刑罚的，给予开除处分”规定，对第十三条适用情形限缩，即未被依法判处有期徒刑以上刑罚的事业单位工作人员主动交代违法违纪行为，并主动采取措施有效避免或者挽回损失的，应当减轻处分或者免于处分。

【注 释】

[1] 江必新、梁风云主编.行政诉讼法理论与实务[m].北京大学出版社，2011.263.

[2] 张文显主编.法理学[m].高等教育出版社、北京大学出版社，1999.67.

[3] 见《暂行条例》第3条第2款.

【作者简介】

钱 昕，硕士，山东法官培训学院，行政司法教研中心，副教授，研究方向：行政法与行政诉讼法.

张 洪，山东高青县人民法院行政审判庭庭长，从事行政审判工作.

李向民，山东高青县人民法院行政庭法官，从事行政审判工作.