中国企业对欧盟投资现状分析及法律思考*

陈桂华

天津外国语大学，天津 300204

一、中国企业对欧盟投资规模及特点分析

(一)2009-2016年中国企业对欧盟投资规模增长状况分析

2009-2016年度《中国对外直接投资统计公报》统计数据显示，中国企业对欧盟投资流量，在欧债危机爆发之前投资较少，2008年为4.6亿美元，2009为29.7亿美元，同比增长537%，之后几年，中国企业对欧盟投资规模增长较快，投资流量于2011年达到75.61亿美元，之后的2012年对欧盟投资为负增长。2016年，中国对欧盟投资99.94亿美元，同比增长82.4%，占对欧洲投资流量的93.5%。

从统计数据看，近年来，中国对欧盟直接投资流量呈现波动增长态势，但就投资存量而言，则呈现逐年增长，投资存量从2009年的62.8亿美元增至2015年的644.6亿美元，但增长幅度呈下降趋势，增速从2009年的97.76%下降至2015年的18.91%。2016年中国对欧盟投资存量为698.37亿美元，同比增长8%。虽然中国对欧盟投资增长存在一定的波动性，但欧盟依然是中国企业对外直接投资的主要区域，见表1。

(二)2016年中国企业对欧盟直接投资的区位分布

改革开放以来，中国企业对外直接投资主要流向了亚洲国家或地区，也有部分投资流向了非洲和拉丁美洲国家。目前中国企业的对外直接投资已经覆盖了欧盟所有成员国，但投资总额主要集中在个别国家。2016年，中国对欧盟直接投资从流向的主要国家看，德国居首位，流量达23.81亿美元，是上年同期的5.8倍，占对欧盟投资流量的23.8%，主要投向的行业为制造业、租赁和商务服务业、科学研究和技术服务业；其次为卢森堡16.02亿美元，占16%，主要投向的行业为金融业、租赁和商务服务业；法国15亿美元位列第三，是上年同期的4.6倍，占15%，主要投向的行业为批发和零售业、租赁和商务服务业、制造业。此外，中国对马耳他、爱尔兰、意大利、塞浦路斯、匈牙利的投资实现快速增长。存量在30亿美元以上的有六个国家：荷兰、英国、卢森堡、德国、法国、瑞典。(数据来源于2016年中国对外直接投资统计公报)

(三)2016年中国企业对欧盟直接投资的行业分布

中国企业对欧盟直接投资从流量的行业分布看，流向制造业36.55亿美元，占36.6%；批发和零售业16.22亿美元，占16.2%；租赁和商务服务业14.36亿美元，占14.4%；科学研究和技术服务业6.84亿美元，占6.8%；金融业6.25亿美元，占6.2%；文化、体育和娱乐业4.51亿美元，占4.5%。

从存量的行业分布看，制造业160.69亿美元，占23%；采矿业153.4亿美元，占22%；金融业140.48亿美元，占20.1%；批发和零售业72.59亿美元，占10.4%；租赁和商务服务业55.78亿美元，占8%；房地产业31.56亿美元，占8%；科学研究和技术服务业20.81亿美元，占3%；电力、热力、燃气及水的生产和供应业占2.5%；交通运输、仓储和邮政业占1.7%；农、林、牧和渔业占1.2%。2016年末，中国共在欧盟设立直接投资企业2700多家，已覆盖欧盟28个成员国。(数据来源于2016年中国对外直接投资统计公报)

小结：中国对欧盟开展直接投资尚有较大发展空间。2016年，流向发达经济体的投资为368.4 亿美元，较上年度增长了94%。其中对欧盟直接投资99.94 亿美元，同比增长82.4%，占欧盟当年吸引外资的1.8%；对美国投资169.81 亿美元，同比增长111.5%，占美吸引外资的4.3%；对澳大利亚投资 41.87亿美元，同比增长23.1%，占澳吸引外资的 8.7%；对加拿大投资 28.71 亿美元，同比增长 83.7%，占加吸引外资的 8.5%；对新西兰投资 9.06 亿美元，同比增长 160.3%，占新吸引外资的 39.3%。2016年，中国对欧盟、美国、澳大利亚的投资均创历史最高值，发达国家成为众多中国企业对外投资的首选投资目的地。但总体上看，无论是流量还是存量的占比仍然较小，因此中国对欧盟开展直接投资尚有较大发展空间。(数据来源于2016年中国对外直接投资统计公报)

二、欧盟投资政策法律演变及评析

(一)欧盟投资政策法律演变

1.欧盟早期的投资政策和法律

欧盟早期在外国投资领域的条约主要有：1957年通过的《欧共体条约》和1993年生效的《马斯特里赫特条约》。《欧共体条约》第68-73H涉及投资政策，该条约规定，各个成员国有义务避免采取对成员国跨境资本流动的任何限制性措施，在区城组织内逐步取消对成员国的投资限制。《马斯特里赫特条约》第73A条规定，禁止对欧盟成员国之间以及成员国和第三国之间的资本跨国流动和支付施加限制。该条款将资本跨国流动自由化原则扩大适用于非成员国和欧盟之间的资本流动。《马斯特里赫特条约》的最重要贡献在于，它使欧盟各成员国在贸易、劳务、金融、交通等方面实现全面融合，乃至使用统一的欧洲货币一欧元，从而为欧盟的投资发展奠定了经济基础，提供了法律依据。由此，可以看到欧盟的投资法早期是强调消除成员国之间的内部投资障碍，同时，欧盟投资政策决定权由各成员国自行掌握，在不违背有关条约和欧盟法律的前提下，成员国可根据情况制定各自的投资政策与法律。

2.《里斯本条约》生效后欧盟投资政策法律的新变化

第一，2009年12月1日生效的《里斯本条约》将对外投资政策统一划归欧盟的职权范围，提出在欧盟层面实行统一的外资政策。《里斯本条约》对《欧共体条约》和《欧洲联盟条约》的核心内容进行了修改，并将《欧共体条约》改名为《欧洲联盟运行条约》。2011年5月7日，欧盟委员会提出，今后欧盟将作为一个整体与第三国缔结投资协定，国际直接投资(FDI)也属于欧盟的专属职能事项。该政策具体体现在《欧洲联盟运行条约》的第206条和第207条。第206条阐明了共同商业政策的目标和宗旨，在原《欧共体条约》第131条基础上加入“外国直接投资”，将禁止对外国直接投资的限制，作为共同商业政策的目标。《欧洲联盟运行条约》第207条作为共同商业政策的实体条款，是对《欧共体条约》第133条的修订，第一款明确了贸易协定的范围，该范围包括货物贸易协定、服务贸易协定及知识产权，同时增加了“外国直接投资”的内容；第二款授予欧盟委员会对外国直接投资领域的专属管辖权；第三款和第六款分别规定了欧盟对外国直接投资事项专属权能的行使和欧盟专属管辖权能的原则性限制。第207条成为欧盟推行其共同投资政策的法律依据，对欧盟框架下国际投资法律制度产生了直接而深远的影响。

第二，2010年7月，欧盟委员会公布了两份文件：《推进广泛的欧盟国际投资政策》(Communication-Towards a comprehensive European international investment Policy)和《成员国与第三国间双边投资协议的过渡性安排》(Regulation-Establishing transitional arrangements for bilateral investment agreements between Member States and third countries)，两份文件的出台标志着欧盟建立共同投资政策成为其经济发展的首要目标。《推进广泛的欧盟国际投资政策》，主要论述了“对外国直接投资”的定义、影响和发展趋势，并将投资作为共同商业政策发展的新领域，文件还安排了欧盟投资协商议程。该文件属于政策性文件，以协商(Communication)形式出现，作为欧盟2020年的战略目标，不具有欧盟法效力，但该政策的出台，标志着欧盟开始走向投资事项一体化道路。《成员国与第三国间双边投资协议的过渡性安排》是欧盟委员会发布的一个条例(regulation)，对欧盟成员国具有约束力。该过渡性安排认可现有成员国与第三国签订的双边投资协定的效力，第2-6条对具体适用做了详细规定。对成员国与第三国已经签订的双边投资协定，欧盟承认其效力，但要按照相关条件和程序进行修订，以适应欧盟整体投资的要求。过渡性安排第11条规定，欧盟整体作为新投资协定的主体，与第三国进行协商和谈判、签订协定。

第三，欧洲会议认为，在投资方面，既要尊重缔约双方的规制权利，同时还要兼顾尤其是国家安全、环境、公共健康、职工和消费者权利、产业政策等领域；呼吁从投资协定中排除文化教育、国防和公共健康等敏感部门。欧洲议会的态度无疑会对欧盟与其他第三国的投资协定产生重要影响。

(二)评析

从欧盟国际投资政策法律的演变过程可以看出：

第一，欧盟投资政策和法律的变化反映了欧盟一体化程度的加深，《里斯本条约》的生效进一步扩大了欧盟对外关系的权能，尤其为欧盟在国际直接投资方面取得专属权能奠定了法律基础，这一变化将给国际投资法律制度带来重大影响，也为中国与欧盟双边投资关系法律框架的发展提供了条件。

第二，目前欧盟国际投资的政策法律规定显得简单、笼统，从而给欧盟行使权能增加了更多的不确定性，也使成员国与第三国在国际投资事项上缺少明晰的适用规则，因此，欧盟需要制定统一的欧盟投资协定，以便对欧盟管制内部投资及与第三方谈判提供明确的标准和指引。

第三，欧盟将投资目标与多种公共因素相联系，如包括人权、环境保护和可持续发展等因素，反映出投资与多种公共因素之间要求平衡的倾向，这表明欧盟在利用外资时将公共理念贯穿其中。

三、推动中国企业对欧盟投资的几点法律思考

(一)进一步加强和完善我国政府与欧盟投资合作法律制度建设

随着“走出去”战略的实施，越来越多的中国企业到欧盟投资，欧盟已经成为中国企业投资增长最快的区域，同时，欧盟也在积极拓展中国市场，双向投资现已成为中欧经贸合作的新的增长点。而开拓中欧双边直接投资的巨大潜力需要构建完善的投资法律制度，法律政策及其实施是投资环境的重要组成部分。对此，需要加快中欧双边投资协定的协商和制定，为扩大中国企业对欧盟投资创造良好政策法律环境。

目前中欧经贸关系的根本性法律框架仍然是1985年的《贸易与经济合作协定》。除此之外，中欧双方还通过多层次的机制在多个领域内展开合作。欧盟部长理事会于2005年12月12日通过《中欧伙伴合作协定的谈判指令》，从欧盟方面正式决定开启协定的谈判。中欧投资协定谈判启动于2014年，内容包括准入前国民待遇、负面清单管理、国有企业竞争中立、高端服务业开放、资本和收益收回和争端解决等。第十八轮中欧投资协定谈判于2018年7月12日在比利时举行。在中欧投资协定谈判中，欧盟的主要诉求在于降低欧盟企业在中国投资的壁垒，扩大市场准入力度，增加政府决策的透明度及政府审批的效率以及知识产权保护等。中国则希望通过谈判，进一步保护和促进中国企业对欧盟的直接投资。2009年《里斯本条约》的生效为“中欧双边投资协定”的协商提供了条件。由于欧盟在《里斯本条约》生效前不具有在外国直接投资领域的专属性权能，中国与欧盟之间尚无投资保护协定。目前，中国与欧盟大多数成员国签署了双边投资保护协定，这些协定构成了重要的专门性中欧双边投资法律。

(二)积极参与国际多边投资规则的讨论和制订

国际多边投资体系也属于中欧投资关系法律框架的组成部分。目前中国与欧盟共同参加的多边投资体系包括《多边投资担保机构公约》《解决国家和他国国民之间投资争端公约》《与贸易有关的投资措施协定》以及有关国际投资的行为守则和指南。欧盟及中国都是对外投资和吸收外资规模较大的经济体，因而，无论最终多边投资协定是在WTO框架下，或是在联合国贸易和发展会议(UNCTAD)框架下，抑或是在单独的多边投资体系中产生，都必然对中欧投资关系法律框架产生影响。因此，为促进欧盟改善对我国国有企业在欧投资并购采取双重标准的不合理做法，减少投资壁垒，我们需要以多边投资协定促进双边投资协定，积极参与国际多边投资规则，特别是联合国贸发会议主导的多边投资协定的讨论和制订。

(三)重构我国外资法律制度

目前我国的外资法是计划经济时代产生，在国内经济体制改革中逐步发展起来的。在中国确立建设社会主义市场经济体制目标之后，我国外资法体系的调整势在必行，需要进一步提高我国外资法体系调整的目标，与国际通行规则相协调。外资法的调整将倒逼中欧投资双边投资协定的协商与制定，成为中欧投资关系法律框架发展的推动力。当前存在着多种对中国投资法体系调整的方案，如编纂、重构、统一民商法等，无论最终采取哪一种调整方案，都将为中国更好地吸引与利用外资提供法律制度层面的支持。考虑到欧洲投资者对中国法律的不熟悉与不信任是中欧投资关系发展的一大障碍，以及结合中国当前经济发展的程度与需求，可以将现有的三部主要的外资法律及其实施细则以及相关的外资法规、规章统一为《外国投资法》，同时出台鼓励与促进对外投资的法律或条例，以期共同促进中国利用外资与对外投资的发展。

表1 2009-2016年中国对欧盟投资流量及存量(单位：亿美元)

数据来源：2015-2016年度中国对外直接投资统计公报。

注：投资比重为中国对欧盟直接投资金额占中国对外直接投资金额的比重。