广州市生活垃圾分类体系现状及对策研究

冯佳

（广东农工商职业技术学院管理学院，广东 广州 510507）

在我国，日常工作生活及商业活动中所产生的各种各样的固体废弃物，都被称为生活垃圾[1]。生活垃圾是失去了原有使用价值的固体废弃物，但并非失去了任何使用价值。通过分类—回收—再处理，生活垃圾仍可能变成有用的资源或商品。以下将生活垃圾的分类—回收—再处理体系，简称为生活垃圾分类体系。

按照价值取向的不同，生活垃圾分类体系可分为经济价值的分类体系和环保价值的分类体系。经济价值的生活垃圾分类体系是指以经济收益为导向，废弃物品循环利用为目的而形成的生活垃圾分类—回收—再处理体系。例如，对废金属、废纸、废电器等的分类—回收—再处理，就属于这种类型。环保价值的生活垃圾分类体系则是以降低生活垃圾所产生的有害物质对环境的影响为导向，改善生活垃圾与环境的关系为目的而形成的生活垃圾分类—回收—再处理体系。对环境影响越大的垃圾，就应列为环保价值的生活垃圾分类体系的重点对象。因为价值取向的不同，两种生活垃圾分类体系在垃圾分类重点对象的选择和政策方向上都会存在区别。

1 我国生活垃圾分类体系的发展

1957年，我国就提出“城区将分类收集垃圾”的构想，是世界上最早提出垃圾分类的国家之一。我国生活垃圾分类体系的发展，起步较早，但发展较缓，正在经历从按经济价值的分类体系向按环保价值的分类体系发展的过程。

1.1 以经济收益为导向的垃圾分类阶段

2000年之前，不论是计划经济时期还是市场经济时期，都是以生活垃圾的经济收益为导向进行垃圾分类—回收—再处理的。在计划经济时期，由于物资短缺，“勤俭节约，重复利用”的号召深入人心。龟背、头发、牙膏皮、墨鱼骨等都可以卖钱，由国家供销社体系统一负责分类—回收—再处理。此时，供销社体系是城市环卫体系的有效补充。到了市场经济时期，我国经济体制转型发展，供销社体系逐渐退出了历史舞台。大批个体商贩和“拾荒者”等加入垃圾回收体系，形成了星罗棋布的私营垃圾回收站和废品回收集散网络。经济价值较高的废金属、废电器等成为个体商贩和“拾荒者”眼中的“抢手货”；经济价值较低的废塑料、废布料、废弃生鲜农产品等则被随意丢弃，或者低价卖给生产粗陋的小作坊。城市环卫部门仍然只负责垃圾的清扫集运，最后以垃圾填埋处理为主。

1.2 以环保收益为导向的垃圾分类阶段

以经济收益为导向的垃圾分类体系，虽然在我国物资短缺时期起到了积极作用，但是随着人民生活条件的改善和国家经济的迅速发展，计划经济时期“勤俭节约，重复利用”的意识逐渐被淡化，城市垃圾产生量迅速增加。有资料显示，全国城市垃圾堆存累计侵占土地面积超过5亿m2。除县城以外的668个大中城市中，有2/3的城市处于“垃圾围城”之中，1/4已经无垃圾填埋堆放场所。城市垃圾与环境的关系日益恶化，引发食品、产品质量和安全问题等弊端逐渐暴露，已经演变成为我国城市管理的难点和痛点。

显然，在新的社会形势下，从经济价值导向出发，去推动我国城市生活垃圾分类体系的发展，已经不能满足社会发展的需要和人民对美好生活的需求。“垃圾围城”的困局促使我国开始探索处置城市生活垃圾的长效机制。垃圾分类则是世界公认的实现城市生活垃圾无害化、资源化和减量化的有效途径，并在欧盟、日本和美国等国家取得了明显的成效。2000年，原建设部城建司下发了《关于公布生活垃圾分类收集试点城市的通知》。这标志着我国从以经济收益为导向的垃圾分类体系开始向以环保收益为导向的垃圾分类体系转变。

习近平总书记在中央财经领导小组第十四次会议上强调指出：“普遍推行垃圾分类制度，关系13亿人生活环境的改善，关系垃圾能不能减量化、资源化、无害化处理。”

2 广州市生活垃圾分类体系现状分析

广州市是我国确定的首批试点生活垃圾分类收集的8个城市之一。但是，2012—2016年，广州市生活垃圾处理量年均增速近10%，见表1。要实现国家提出的“到2020年居民小区和单位的生活垃圾分类收集覆盖率达到90%，人均生活垃圾清运量下降6%，生活垃圾资源化利用率达到60%”的目标，首先需要准确认识广州市生活垃圾分类体系的现状。

表1 2012—2016年广州市生活垃圾处理量[2]

2.1 广州市生活垃圾的组分分析

按照《广州市城乡生活垃圾分类管理规定》，广州市将城乡生活垃圾分为有害垃圾、有机易腐垃圾（餐厨垃圾）、可回收物和其他垃圾四类。根据广州市城管和环卫系统的统计数据和相关研究资料，2015年广州市生活垃圾处理总量约455.84万t。各类垃圾数量在广州市生活垃圾总量中的占比情况如图1所示（有害垃圾占比小于1%）。

按照是否经过烹调加工来分类，有机易腐垃圾（餐厨垃圾）又可分为餐饮垃圾和废弃生鲜农产品两类。餐饮垃圾是指食品加工、饮食服务和单位供餐产生的食品废料、食品残余、过期食品等废弃物，包括剩饭、剩菜和废弃油脂等，具有水分、油脂、盐分，以及有机物含量高、易腐烂、营养元素丰富等特点；废弃生鲜农产品则是指生鲜农产品在生产、流通与消费环节因损耗所致的剩余、残次、变质生鲜农产品等废弃品以及零售终端销售剩余的生鲜农产品，包括废弃的生鲜农产品茎、叶、皮、核，以及残次、变质生鲜农产品等，也具有含水量高、易腐烂、易霉变等特点。

图1 2015年广州生活垃圾各组分的占比情况

在有机易腐垃圾中，餐饮垃圾和废弃生鲜农产品分别占比多少呢？以广州市生活垃圾处理总量、常住人口数量和餐厨垃圾处理技术规范经验公式作为估算依据[3]，参考北京、上海、深圳、重庆以及佛山南海等城市的经验值[4]来确定估算参数，可以得到2015年广州市每天餐饮垃圾产生量为1 625～1 890 t，各估算结果较为接近，见表2。广州市餐饮服务业发达，按最大估算结果进行分析，2015年广州市餐饮垃圾产生量约占生活垃圾处理总量的15%。

表2 2015年广州市餐饮垃圾产生量预测

综上所述，有机易腐垃圾在广州市生活垃圾总量中占比约46%，占比最大。而在广州市有机易腐垃圾中，餐饮垃圾约占比1/3，废弃生鲜农产品占比2/3左右。不难发现，如果能将有机易腐垃圾从广州市生活垃圾中分离出来，广州市将从源头实现垃圾减量近50%。如果能将废弃生鲜农产品从广州市生活垃圾中分离出来，广州市将从源头实现垃圾减量近1/3。

2.2 广州市生活垃圾回收再利用率分析

城市生活垃圾回收利用率是衡量一个城市垃圾处理水平的重要指标。国际通行的生活再生资源回收率的计算方法如式（1）[6]。

根据住建部发布的《中国城市建设统计年鉴（2015年版）》广州市的市容环境卫生数据中查得，2015年广州市生活垃圾清运量为504.36万t。根据中国再生资源回收利用协会对国内14个城市生活源再生资源回收量的调研，广州市2015年生活垃圾回收利用量250万t，占垃圾回收利用总量的22.73%。代入生活垃圾回收利用率的计算公式（1），得出2015年广州市的生活垃圾回收利用率，见表3。

表3 2015年广州市生活垃圾回收再利用量和回收再利用率

通过对2015年广州市生活垃圾回收再利用量和回收再利用率进行分析，可得出以下结论。

第一，生产垃圾的分类—回收—再处理情况优于生活垃圾。

根据中国再生资源回收利用协会的调研数据，广州市2015年生产垃圾回收利用量640万t，可推算出广州市生产垃圾回收再利用率为55.93%，是生活垃圾回收利用率的1.7倍。可见，广州市在生产领域的固体废弃物回收再利用情况要优于生活领域的固体废弃物回收再利用。

城市居民因生活需要而产生的固体废弃物，人均产生数量有限，但是人数庞大且分布极其分散。因此，生活领域的固体废弃物回收再利用的难度也要远大于生产领域的固体废弃物回收再利用。

第二，广州市生活垃圾回收体系主要还是受经济价值导向的驱使。

经济价值越高的固体废弃物，在广州市生活垃圾分类体系中的回收再利用率越高。经济价值最高的废金属在广州市生活垃圾中的回收再利用率最高，达18.39%；经济价值较高的废纸、废塑料的回收再利用率次之，分别为11.91%和10.13%。可见，经济价值是驱使固体废弃物回收再利用的主要因素。

第三，以环保价值为导向的广州市生活垃圾分类体系还没有真正建立起来。

有机易腐垃圾在广州市生活垃圾产生数量中占比最大。而且，有机易腐垃圾易腐烂，易霉变，易滋生蚊蝇，易产生恶臭。如果不能被及时清运，将严重影响广州市的城市环境卫生。即使有机易腐垃圾被及时清理，混同其他生活垃圾一起填埋，由于有机易腐垃圾含水量高、热值低、易生物分解的特性，将会出现渗沥液产生量大、污染范围宽、填埋气收集效率低、边坡稳定性差等一系列问题；或者将其与其他垃圾一起进行焚烧，也会出现热值低焚烧炉运行不稳定、上网电力不稳定、焚烧烟气中二恶英生成量的大幅增加等问题[7]。因此，不论是否被及时清运，不论是填埋还是焚烧，有机易腐垃圾都是产生城市环境风险的重大源头，应该是以环保收益为导向的垃圾分类主要对象。

但是，除废金属、废纸、废塑料之外，广州市其他生活垃圾的回收再利用率仅为2.2%。可见，包括废弃生鲜农产品在内的有机易腐垃圾回收利用率是极低的。具有重大环保价值的有机易腐垃圾还没有得到足够的重视。

2.3 广州市生活垃圾再处理情况分析

目前我国生活垃圾的处理格局是：填埋占63.9%，焚烧占33.9%，其他占2.2%[8]。广州市的垃圾再处理方式也是以填埋为主，焚烧为辅。

对生活垃圾进行填埋处置需要占用大量的土地资源。但是，广州市土地利用强度已经逼近国际通行的30%城市生态宜居警戒线，政府已经很难找到新的填埋场地或承担高昂的土地成本。广州市主城区超过80%的生活垃圾倾倒在位于广州市白云区帽峰山的兴丰填埋场——国内日处理量规模最大的填埋场。但是随着近10年持续增长的广州市垃圾填埋量的快速增长，兴丰填埋场已经不堪重负了。虽然垃圾填埋产生填埋气可以部分收集作为燃料，但是填埋产生的渗漏液和填埋气泄漏对周边环境和水资源都会产生影响。显然，广州市对生活垃圾进行填埋处置是一种不可持续的处置模式。

广州市未来将重点发展另一种垃圾处置方式，大力建设垃圾焚烧发电厂。通过高温将垃圾中的有机物彻底氧化分解，达到垃圾减量的目的，产生的热能还可用来发电和取暖。但是，垃圾填埋的处置成本为95元/t，垃圾焚烧的处置成本则高达191元/t，是填埋成本的两倍多[9]。而且，垃圾焚烧会产生一级致癌物二恶英，会危害周边居民的身体健康，使得人们对垃圾焚烧厂有严重的抵抗心理。因垃圾焚烧厂选址问题而引发“避邻运动”已发生多次，生活问题已演化为社会问题，甚至影响到了社会稳定。广州市要实现2020年全市城镇生活垃圾无害化处理率100%的目标，广州市建设垃圾焚烧发电厂的压力巨大。

随着广州市人口不断增长，人民生活水平不断提高，生活垃圾的总产量及人均日产生量增加迅速。“垃圾围城”和“避邻运动”的困局，将极大地考验广州市政府的环境治理能力和城市管理能力。

3 广州生活垃圾分类体系发展的对策

2017年广州市出台了《广州市深化生活垃圾分类工作实施方案（2017—2020）》，把生活垃圾强制精准分类作为深化建设干净、整洁、平安及有序城市环境的重要举措和政府公共服务的重要职责，加快建立分类投放、分类收集、分类运输及分类处理的垃圾处理体系。在新的历史时期下，要建立一个环保、科学、高效的生活垃圾分类体系，是一项长期、复杂的系统工程。

首先，要明确以垃圾分类体系的环保价值取向。

广州市仍存在数量众多的大小商贩和拾荒人员收购废弃物品，且经济价值较高的可回收垃圾占比不超过30%，所以仅仅是加大对废金属、废纸、废塑料等经济价值较高的废弃物品的分类回收力度，对广州市实现生活垃圾减量化、资源化和无害化目标的贡献将十分有限。因此，广州市生活垃圾分类体系的发展不能再以“俭省节约、重复利用”等经济价值取向思维来推动。

“垃圾围城”和“避邻运动”的困局迫使政府首先必须明确垃圾分类体系的环保价值取向，首先从降低生活垃圾所产生有害物质对环境的影响，改善生活垃圾与环境的关系出发，来制定相应的城市生活垃圾分类政策和措施。

第二，推动以有机易腐垃圾（尤其是废弃生鲜农产品）为重点的生活垃圾分类体系建设。

占用广州市大量土地填埋导致“垃圾围城”和带来严重环境风险引发“避邻运动”的主要原因，是占广州市生活垃圾约50%的有机易腐垃圾。按照《广州市城乡生活垃圾分类管理规定》进行管理，广州市餐饮服务网点和食堂等产生的餐饮垃圾，已自发形成了独立的分类—回收—再处理体系，但是占有机易腐垃圾2/3的废弃生鲜农产品尚未被纳入有效的垃圾分类体系中。广州市未来生活垃圾分类体系发展的重点应着眼于推动有机易腐垃圾（尤其是废弃生鲜农产品）的有效分类—回收—再处理。

第三，确立有机易腐垃圾分类体系的公益地位。

有机易腐垃圾回收再利用的价值极低，但是体积膨大，收运和再处理成本高，废弃生鲜农产品表现尤为明显。然而，治理有机易腐垃圾却对垃圾减量、城市环境保护、维护社会和谐稳定都具有重要价值。可见，发展有机易腐垃圾分类体系是具有突出的公益性质。

单纯依靠以经济价值为导向的市场机制，很难推动有机易腐垃圾分类体系的发展。政府必须承担起对有机易腐垃圾进行单一全口径管理的责任，统筹城市环卫网络和再生资源再利用网络之间的融合，才能避免市场机制失灵，形成有效的有机易腐垃圾分类体系。

第四，推行有机易腐垃圾分类激励机制。

垃圾分类体系的建设涉及垃圾分类投放、垃圾分类收运、垃圾分类再处理3个环节，环环相扣，缺一不可。广州市居民对有机易腐垃圾的分类准确率并不尽如人意，多与其他生活垃圾混投入垃圾桶中。即使居民家中将有机易腐垃圾和其他生活垃圾分开收集，也可能面临没有摆放有机易腐垃圾分类投放垃圾桶的现象，只能将有机易腐垃圾和其他生活垃圾混投入楼道唯一的垃圾桶中。

广州市政府应针对有机易腐垃圾的分类投放、分类收运、分类再处理，出台专门的激励措施。比如，社区上门宣传和发放专用垃圾袋，引导居民分开收集和随袋投放有机易腐垃圾；市民生活垃圾主要投放点必须至少摆放“有机易腐垃圾”和“一般垃圾”两个分类投放垃圾桶，并监督考核有机易腐垃圾分类情况；环卫部门应改进垃圾收运设施设备，严格分类收运有机易腐垃圾；技术先进的有机易腐垃圾再处理企业可购买市政府服务，与城市环卫部门进行对接，就近设置有机易腐垃圾堆肥站，政府则给予用地、补贴等方面的政策支持，定期评估生活垃圾减量效果等。

4 总结

广州市在推进城市生活垃圾分类方面已经取得了一定的成绩。如果能对有机易腐垃圾（尤其是废弃生鲜农产品）实现有效分类投放、分类收运和再处理，广州市一定能进一步取得生活垃圾的减量化、资源化和无害化的显著进展。这不仅需要政府的有力宣传和监管，也需要再生资源处理企业、广大居民和社会组织的共同参与和共同努力。