刑事申诉案件公开审查制度的完善

周云

刑事申诉权是我国法律明确赋予的公民的一项权利，是公民合法权益最后的救济手段。检察机关有义务保障公民刑事申诉权的充分行使。但长期以来，由于检察机关复查程序的封闭、不公开导致程序具有神秘性，结果往往不能使申诉人信服。刑事申诉案件公开审查制度自确立以来，尤其是2011年的《人民检察院刑事申诉案件公开审查程序规定》（下文简称《规定》）实施以来，一方面改善了原有审查制度的封闭性，提高了当事人对案件审查的参与知情权，使整个程序更加透明，让检查机关的权力运行在阳光下，有效地对检察机关的权力进行了制约和监督；另一方面，通过让当事人参与整个复查程序的运行，一定程度上消除了当事人的疑虑，有效地缓解了当事人和检察机关的矛盾，促进了息诉罢访。

一、检察机关刑事申诉案件公开审查制度内部现状

但是，自从《规定》推进以来，仍然没有完全发挥其功能。究其原因，本质上还在于制度内部存在着不足。主要表现有以下几个方面：

（一）公开审查程序启动标准不明确，缺乏强制性

一是启动标准不明确，给检察机关很大的权力自由，而检察机关自身没有意愿启动公开审查制度，一方面是由于自身利益及与法院关系方面的考虑，出现冤假错案会影响法院审判人员的利益，而保证每个案件的正确判决是每个检察机关人员的职责和最终理想，检察机关与法院平时关系密切，工作来往频繁，检察机关找出法院的过错，会导致关系紧张，因此检察机关不愿进行公开审查。另一方面，检察机关自身与公开审查案件没有直接利害关系，不进行公开审查也不会追究责任，因此也会导致检察机关不愿启动公开审查。

二是公开审查程序自身缺乏强制性，这是公开审查启动上最根本的问题。一方面，公开审查程序还未纳入专门的法条中，只是以《规定》的形式运行，这就给执行人员有很大的自由空间，虎兕出于柙，是谁之过与？法律可以将权力关在制度的笼子中，立法上的滞后，使得程序缺乏强制性；另一方面《规定》中第5条：“对于案件事实、适用法律存在较大争议，或者有较大社会影响等刑事申诉案件，人民检察院可以适用公开审查程序”但对于什么样的案件算是“存在比较大的争议”，什么样的影响才算“较大的社会影响”却没有具体规定，这就会造成在公开审查制度的行使中给检察机关较大自由裁量权，造成可以执行也可以不执行的局面，而这不仅会造成检察机关权力的滥用，也会使申诉人的权利得不到保障。

（二）公开审查的受邀人员选择机制不合理，缺乏科学性

《规定》中关于受邀人员如何产生，选任的标准以及选任的程序等都没有具体明确的规定，仅仅在第8条规定：“人民检察院进行公开审查活动应当根据案件具体情况，邀请与案件没有利害关系的人大代表、政协委员、人民监督员、特约检察员、专家咨询委员、人民调解员或者申诉人所在单位、居住地的居民委员会、村民委员会人员以及专家、学者等其他社会人士参加。”这种过于笼统和宽泛的规定一方面使得受邀人员的产生大多时候具有临时性，进而出现一些受邀人员因为个人事务繁忙而无暇参加，而且从《规定》中可以看出受邀人员的选任是由检察机关决定的，这样会给申诉人造成一种不公开不透明、不民主的感觉，也在一定程度上导致受邀人员是那些平时与检察机关来往较密切的人员，在发表意见时难免带有一定的倾向性。

另一方面这种规定虽然体现了受邀人员可选择范围的广泛性，但是没有明确具体任职资格和胜任的评判标准，也缺少相应的准入条件，这样会导致受邀人员素质和专业水平参差不齐，进而导致公开审查程序流于形式，不能真正实现其维护申诉人合法权益、提高执法公信力的目的。

（三）评议意见缺乏约束力，当场公布缺乏信服力

评议意见是听证员多数人的意见，也是公开听证程序最后形成的意见，是整个听证程序最重要的部分之一，因此评论意见的效力关系到申诉人能否实现其合法权益，也关系到整个听证程序的严肃性和实效性。根据《规定》第23条：“复查案件承办人应当根据已经查明的案件事实和证据，结合听证评议意见，依法提出对案件的处理意见。”由此看出，评议意见对最后的处理结果并不具有强制力，只是作为参考意见，这样很容易给申诉人造成一种听证会只是流于形式，从而对公开审查程序产生不信任。《规定》第21条第8款规定：“由听证员代表宣布听证评议意见”，这样已经使申诉人对案件处理结果有和评议意见相同的预判，如果最终的案件处理意见与评论意见不一致，会引发申诉人对该程序的质疑。

二、完善检察机关刑事申诉案件公开审查制度的建议

如何促进规定更好的发挥公开审查程序的功能，完善检察机关刑事申诉公开审查机制，本文将结合我国现状及一些先进经验，提出以下几点完善检察机关刑事申诉案件公开审查制度的建议。

（一）规范公开审查程序启动条件

现有《规定》对什么样的案件可以启动公开审查程序规定的过于笼统和宽泛，应当明确公开审查程序适用的案件范围，使其明确、具体，增强可操作性。我认为可以对“应当公开审查的申诉案件”“可以公开审查的申诉案件”以及“不应当公开审查的申诉案件”分别予以规定，这样从正面和反面将公开审查程序适用的案件范围明确化。应当公开审查的刑事案件包括但不限于案情重大、疑难、复杂，案件事实、适用法律有较大争议，有较大社会影响的申诉案件，对于何种案件属于重大、疑难复杂，有较大争议，有较大社会影响要作出具体规定。

此外，有权必有责。如果申诉人认为检察机关应当启动却不启动公开审查程序，应当赋予申诉人相应的救济权利，如向上级检察院进行控告等，这样可以更好地监督检察人员更好地履行职责，维护申诉人的合法权益。

（二）科学建立公开审查受邀人員选任机制

首先，要建立严格的受邀人员管理机制，明确受邀人员的产生、确认和变更程序，对受邀人员应当具备的政治素质、专业素质等基本条件作出明确规定，对符合条件的受邀人员纳入受邀人员资源库。并且定期对这些资源库的人员进行定期培训、考核，不符合条件的进行淘汰。

其次，建立受邀人员选任协商机制，在每次进行公开审查活动之前，由检察机关和申诉人共同参与选择受邀人员，可以由双方在资源库中各自抽取一部分人员，或者通过电脑随机抽取，邀请双方和人民监督员在现场全程参与和监督，改变过去只由检察机关进行选择的情况，增强整个程序的公开透明度，提高申诉人对公开程序的信任感。

（三）加强评议意见的约束力

当前我国《规定》中评论意见只是作为检察机关公开审查活动进行最后决定的参考，约束力不足，使得申诉人认为该程序流于形式，而世界上一些国家，比如日本，在其2004年通过的62号法律《关于部分修改刑事诉讼法等法律》对检察审查委员会的决议赋予其强制力。建议我国可以借鉴，赋予评议意见一定的强制力，当评议意见和检察机关最后的决定一致时，就按照评议意见作最后决定，不一致时，提交给检委会讨论，形成最终的处理意见。然后对申诉人进行释法说理，做好后续工作。

总之，随着我国法治化建设的进一步加强，人民的民主、法制观念日益提升，对程序公开、公正的要求也越来越高，要实现看得见的争议，让检察权运行在阳光下，构建完善的刑事申诉案件公开审查制度迎合了这种需要，在不断完善中充分保障了申诉人的参与知情权，使申诉人的合法权益得到充分保障。