浅析民办教育的性质与发展路径

乔剑峰 李德珺 刘曜榕

摘 要：教育为国家的繁荣发展与创新研发提供了源源不竭的动力，当代各国之间的竞争集中体现于经济的繁荣与活力、政治体制的完备与健全以及文化软实力与文化创造力之上的综合国力的竞争与较量。文化的继承、传承与发扬、创新是一个国家提升综合国力的重要因素。唯有具备深厚文化底蕴和文化自信的国家才能更好的砥砺前行，以崭新的姿态屹立于世界的东方。文化的传承沿革与发展创新有赖于教育体系的丰富与完善。本文以民办教育为切入点，对比国外的立法例，结合我国民办学校的现状以及我国修订的《民办教育促进法》的相关内容对民办学校的性质及其发展路径进行阐释。

关键词：民办学校；营利性；非营利性；改制；分别管理

随着各国经济的迅猛发展与全球化进程的不断加速，各国之间的竞争以不仅仅是简单的经济政治竞争，文化软实力的发展与创新在各国之间的重要性日益彰显。箫韶九成，凤凰来仪[1]。文化的发展与创新将是中国走向繁荣复兴、走向世界的重要衡量因素。如何发展、完善我国的教育体系，提供更加完善的教育体制以提升我国的文化软实力与创新力是教育发展问题的重要任务。

中国自古以来就注重教育和礼仪的培养，目前我国的教育体系正在逐步的健全与完善，站在先辈的肩膀上，我们深刻的感受到了教育体系的文化传承，站在全球化、信息化不断推进与发展的今天，我们也将面临着新的机遇与挑战。民办教育在我國的教育体系中的重要性是不言而喻的。随着民办教育的发展，与其相应而生的问题也就愈发突显，如何协调解决各种与之相应而生的问题也是值得我们进行深入探讨的话题[2]。

1 浅析民办学校的法律地位及新的定位

学理上通常基于法人设立的依据、承载的职能是否具有公共性、从事活动的性质进而将法人区分为公法人与私法人[3]。公法人是指由国家依照公法而设立的法人组织，或者是此类法人分担着国家权力的行使亦或是一部分政府等行政主体职能。与此相对，私法人是指依照私法而设立的，不履行也不承担国家职务的法人。

就民办学校的地位定位还存在的争论，到底是定位为公法地位还是私法地位学界并没有形成的共识。有学者主张私法地位说。主张私法地位说的学者认为，民办教育权是来源于学校与接受教育者或者是接受教育者的监护人之间签订的一种合同，而在此过程中并没有国家强制力的介入，因此认为民办学校具有私法人的主体地位[4]。与此相反，持公法地位说观点的学者认为，民办学校在实施教学管理是根据国家的授权而行使的，有公权力的参与与介入，应当认定其为公法人更为适宜[5]。两种观点争论不休。

笔者认为可以对民办学校做笼统的认定。随着民办学校的不断发展民办学校的法律地位将呈现出多样化的发展态势。因此就有必要对民办学校的法律地位作重新的定位。可以认定民办学校在从事学制教育的时候是具有公法人的地位。学制教育受教育法的调整，民办学校的招生对象、学业年限、培养方案等都要按照《教育法》的相关规定来安排。放眼全球，受教育权已被多数国家纳入到宪法之中，受到公法的保障与规制。在民办学校从事学制教育的情况下民办学校的很多公共职能都是来至于相应的教育法律的授权行为，像对学生的学籍管理以及学位证书、毕业证书的颁发等活动。增进公益事业的蓬勃发展是民办学校作为公法主体地位的一个重要的先决条件。但是当民办学校未从事学制教育也未取得行政主体的授权，此时的民办学校就可以认定为受教育者与学校之间只存在着相应的契约关系，此时受民法、商法等私法的调整较多，此时认定为私法人能够更好的权衡各方的利益，更有利于纠纷的处理与解决。笔者认为，不宜将民办学校做较为静态的、固定的、僵化的定位，而是应当在实践中结合具体法律行为的性质对其在做具体的、灵活的、动态的定位。这样更加有利于增强认定与处理问题的可操作性同时也符合法学实用性的特性。

2 民办学校的营利性与非营利性的探讨

法谚有云：“法律未经解释不得适用”对法律的解释要放到体系框架中才能使其融会贯通、相得益彰[6]。基于我国采取民商合一原则，民法总则不仅统领民事法律规范而且统领商事法律规范[7]。民法总则打破了原有的法人分类模式，创新性的将法人分为营利法人、非营利法人与特别法人[8]。

新修改的《民办教育促进法》体现了国家对科学、教育、文化、卫生、体育等公共事业大力发展的鼓励与支持，该修订在原有的基础上明确了民办学校进行分类管理、区别管理的设立机制，对区分后的营利性民办学校与非营利性民办学校在扶持政策、土地利用以及税收方面也采取了区分的管理模式更加的科学化、合理化。

“天下熙熙， 皆为利来；天下攘攘， 皆为利往 ”。营利法人与营利性法人对相对应的概念，是就营利法人非营利法人并不能根据其字面含义理解为营利与非营利。对民办学校进行营利性与营利性的区分也是此次修改的民办教育法引人关注的焦点之所在。所有的法人都有其营利性的特质以支撑该法人继续存与发展。在新修订的民办教育促进法第十九条以及第五十九条第二款也就营利性与非营利性做了较为系统的规定。区分营利性民办学校与非营利性民办学校的关键在于是否将其利润向其成员、股东等出资人分配为目的而设立。

营利法人是以营利为目的的，营利法人收取的利润是以最终分配给股东等出资人为目的的。倘若该营利性法人终止时，该营利法人可以就其剩余财产向发起人、设立人、出资人成员等进行分配。

非营利性法人由于出于公益性目的而设立，所以非营利性法人不能就其收取的利润向其成员进行分配。此外当非营利法人终止时，其剩余财产仍然不能进行分配，只能继续用于其他性质类型相同或相似的非营利法人上[9]。

就非营利性法人规定了严格的不能分红的规定在于其成立的特殊目的，非营利性法人成立大都带有一定的公益目的，此外非营利性一般享有国家或政府的优惠税收政策、受到国家政府的大力支持以及社会各界的捐助。故对其利润的分配做了较为严格的限制。

3 非营利民办学校是否可以作为商事主体进而从事商事活动

由于非营利性民办学校的组织结构选择相较于营利性民办学校的组织结构选择较为灵活，而且非营利性民办学校的资金来源较为多样。关于非营利性民办学校是否可以认定为商事主体，倘若非营利性民办学校认定为商事主体时其内部的组织机构如何设置更为合理，非营利性民办学校是否能像一般商事主体一样从事商事活动以及认定为商事主体是否与教育的公益性相冲突等问题值得我们去进一步探讨。

学者一般认为非营利性法人可以从事一定的营利性或收益性活动，但是由于其特殊的公益性目的的存在以及其享受的优惠待遇与政策就决定了非营利性法人不得就其利润进行分配[10]。假设仅对非营利性法人就其将所得收益不能向其成员进行分配而不对其参加商事活动加以其他限定，那么此种情况下是否会对营利性法人造成不公平的竞争。立法将会如何规制一系列的问题，放眼世界各国，各个国家立法例所采取的立场也有所不同。

第一种立法例：绝对禁止主义。绝对禁止主义顾名思义就是对非营利法人从事的任何营利性活动均采取禁止的态度。采取绝对禁止主义模式大多是为了保持非营利性法人性质目的的纯洁性，从而禁止其从事一切的营利性活动以达到对其目的纯洁性的捍卫。菲律宾立法为其代表。

第二种立法例：相对缓和主义。相對缓和主义在原则上是禁止非营利法人进行营利行为的，但是如果非营利法人为了自己的生存发展而进行的营利活动被例外的允许。这种立法例在中国台湾地区以及新加坡被予以采用。在我国台湾地区还作了明确的规定，禁止非营利法人从事任何种类以商业营利为目的的营利性活动，但是如果该非营利性法人是为了自己的生存目的而进行的营利活动则除外。

第三种立法例：附带条件许可主义：当下附条件许可主义被大多数国家采纳。附条件允许主义是指允许非营利性法人从事商事营利活动，但是非营利法人作为从事商事活动的是由条件上的限制的，那就是该非营利法人必须将其营利的所得运用于更加长远、广泛的非营利的目的与宗旨。在我国邻近的韩国、日本、泰国、越南以及澳大利亚就采用了附条件的许可主义。

通过相关法律和著作的规定可以看出我国采用的是相对缓和主义。采用相对缓和主义一方面有利于保证非营利法人的纯洁性但也有相应的局限性。

4 民办学校选择登记为公司面临的困境

私立学校发展较为完善与成熟的国家美国也是将私立学校进行分类，进而分成营利性私立学校与非营利性私立学校。美国的营利性私立学校虽登记为公司形式，内部的管理与经营模式也是按照公司的规制进行管理[11]。这就意味与我国营利性民办学校不设立股东会同时将董事会的组成人员进行了限制管理的模式不同。

按照新修改的民办教育促进法的一大亮点就是，赋予了民办学校的自主的选择权，可以选择登记为营利性民办学校与非营利性民办学校。此条修改意味着立法将民办学校的经营方式选择权交给了民办学校的举办者，同时也就将会面临着如果营利学校选择登记为有限责任公司或者是股份有限公司那么就会面临着要同时受到《民办教育促进法》与《公司法》的双重调整与规制，这也将会面临着相互的冲突与摩擦[12]。

公司的设立要有股东会、董事会、与监事会，而在《民办教育促进法》中规定了建立董事会与监事而没有规定股东会。在股东权利的行使与股东权利的保护都需要进一步的调整与规制。《民办教育促进法》的董事会与《公司法》规定的董事会也不尽相同，《民办教育促进法》对董事会或理事会的任职资格作了相应的限制，同时董事会会在一定程度程度上限制了股东的权利[13]。如何让营利性民办学校顺利的转换为公司模式、如何让两部法律对应的规则接轨，还需要立法专家以及学者通过进一步的法律解释与学理阐释。

参考文献

[1]王世舜，王翠叶译著.尚书·益稷[M].中华书局，2012

[2]陶西平，王佐书. 中国民办教育[M].北京：教育科学出版社，2010

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[6]梁慧星.民法解释学第四版[M].北京：法律出版社，2015

[7]王利明.民法总则[M].北京：中国人民大学出版社，2017

[8]杜万华.《中华人民共和国民法总则》条文理解与适用[M].北京：人民法院出版社，2017

[9]金锦萍.论非营利法人从事商事活动的现实及其特殊规则[J].法律科学 （西北政法学院学报），2007，25 （5） ：127-133

[10]尹田.民事主体理论与立法研究[M].北京：法律出版社，2003

[11]李亚军.民办高校法人地位诸问题研究[D].西南政法大学，2012

[12]尹晓敏.论我国非营利性民办学校的培育之道[J].浙江树人大学学报，2011，11（6）：12-17

[13]董圣足.我国民办高校法人治理问题研究[D].华东师范大学，2009

作者简介

乔剑峰（1992―），男，汉族，内蒙古自治区乌兰察布市人，黑龙江大学硕士研究生在读，研究方向：民商法。