城市风貌规划实施途径研究

周文军 Zhou Wenjun 戴慎志 Dai Shenzhi

我国已有许多城市开展了城市风貌规划或建筑风貌规划的编制，对促进良好城市风貌的形成，起到了很大推动作用，但也存在着宏观层面内容居多、可操作性不强、实施管理难以把握和控制等问题。城市风貌规划如何实施，怎样实施，已成为当前城市风貌规划面临的重要问题。

1 城市风貌规划实施存在问题分析

城市风貌规划成果兼有宏观性和微观形象性特征，其实施时存在的问题也具有一定的特殊性，对其进行分析，有助于提出针对性措施。首先，城市风貌规划具有复杂性。城市风貌包含的内容较多，有自然山水环境、城市建筑风貌、城市道路风貌、城市雕塑、夜景照明、户外广告等。以建筑风貌来说，就包含了城区内所有的建筑，因此对其进行规划，具有较大的工作量和复杂度，容易导致规划不细致。其次，城市风貌规划实施要求精细化。我国城市规划管理部门对城市建设进行管理的主要依据是控制性详细规划，控规所使用的表达方式,主要是二维化平面表达的图则和数字化控制指标体系,规划管理人员据此作为设计条件，对建设项目进行审查和审批。但涉及如建筑的组群关系、外部空间的形体、景观与艺术美学等方面内容,难以在常规所做的控规成果中体现，而规划在实施时，需要其内容精细化，比如反映建筑风貌的建筑风格、形式和色彩等方面需要明确的引导和控制，甚至是直接设计成果，才能有效指导实施。第三，城市风貌规划与具体项目建设之间存在矛盾。城市风貌规划是基于目前的现状和条件，根据策划的城市功能，把城市外形表现出来，是对未来的设想，但未来工程项目在进行建设时，会受到很多不确定因素的影响，比如当建筑功能发生变化时就会直接影响建筑的组合形式，而建筑本身的形式、色彩等具有较强的创意性，会随着时代的发展而不断发展，这就造成风貌规划与具体建设项目之间存在矛盾。上述分析表明，亟需对城市风貌规划实施途径进行深入研究。

2 城市风貌规划实施途径

2.1 经济运行方式

城市风貌建设是一项巨大的工程，它的实施涉及历史保护、建筑改造、新项目建设等多方面内容。单纯由政府承担这些资金，对财政的压力较大，如果借力开发商进行项目开发，一些开发商又普遍重商业利润，缺乏风貌建设的责任意识。因此，需要采取多种经济运行方式来促进风貌规划的实施。

2.1.1 解决所有权

城市中包含着大量的物质要素，特别是具有传统建筑风貌的地区，由于建设时间久远，产权不清晰，使得政府、单位或居住的居民，缺乏维修、维护的依据，房屋无法买卖、无法维修、无法投资，从制度经济学的角度分析，这比城市建设技术、方法更重要[1]。面对这一问题，苏州市在2004年出台了《苏州市区依靠社会力量抢修保护直管公房古民居实施意见》，通过采用功能置换的方式，在苏州古城内不再新增工业、仓储用地，古城内的工厂向外搬迁，实行“退二进三”，实现产业转型，将文化旅游作为首要发展产业，形成集文化传承、旅游休闲、特色商业、传统产业、苏式居住等功能于一体的综合片区，允许和鼓励国内外组织和个人购买或租用直管公房古民居，逐步实行产权多元化[2]，这些方法为持续地推进风貌建设和保护提供了制度条件。

2.1.2 多渠道筹集资金

城市风貌中存在大量旧建筑，由于建设年代较长，出现建筑破损、周边环境杂乱等现象。笔者在对四川省会理县城老城区进行调查时，发现大量具有传统建筑风貌的旧建筑，由于缺乏资金，面临损毁、倒塌的境地（图1）。从传统的公共服务机制来看，城市风貌改造和建设是属于地方政府的公共职能范畴，社会民间资本难以进入这些公共服务领域。为破解这一难题，更好地推动社会资金参与城市风貌建设改造，2004年,苏州市出台了《苏州市区古建筑抢修贷款贴息和奖励办法》，通过社会力量的参与，使一批险情严重的古建筑得到了及时有效的抢救保护。通过民间资本、企业资本，甚至外资，形成合力，创造了城市风貌建设的资金筹集渠道[3]。

2.1.3 适宜工程造价

良好的城市风貌能满足人们更高的美学要求和精神享受，也需要投入较大的财力和物力，因此,要以较小的经济成本，取得较大的社会效益。通过减少工程造价成本，降低实施时对居民工作、生活产生的影响，采取适宜的工程措施，避免片面追求“外形美观”的形式主义倾向。对能体现城市风貌特色的地区，比如历史风貌区、特色建筑群、重要节点等进行重点改造。对大量风貌一般，但建筑质量完好、改造难度较大的区域，可采用外表面色彩粉刷饰新、增加构件等措施，使旧建筑变得更加生动，也避免破坏建筑的整体结构、减少改造成本（图2）。屋面是建筑外部形态的构成元素之一，其形式影响着整体效果，可将屋顶改造为新的塑性屋面形式，如斜屋面、四坡屋顶、单坡屋顶等，丰富街景和立面天际线（图3）。此外，新建地区可采用特色建筑符号模块化，以此既减少工程成本，又体现城市建筑特色。

图1 会理老城区现状建筑

图2 上海市曲阳路沿线建筑色彩改造建筑

图3 上海市大连路沿线改造建筑

2.2 法律制度保障

城市建设过程中，不同的人对城市风貌会有不同的感受和认知。当前，我国城市风貌规划是非法定规划,不能直接作为指导和管理城市建设的法定依据，因此，即使规划已编制和通过，人们也认为在后续实施中将会产生变化，从而影响城市风貌规划的实施。城市建设又是具有唯一性的，它最终会按照一种方案进行建设，这就存在着认知的多维性和实施一维性问题。为此，苏州市制定了很多与保护和控制城市风貌相关的法律法规，来对城市风貌进行控制和管理，保持城市既有的风貌特色。1986年的苏州城市总体规划确定了“全面保护古城风貌、积极建设现代化新区”的城市建设方针，1996年编制的苏州市城市总体规划，同样制定了“保护古城、建设新区”的战略，实行“全面保护古城风貌”的方针，并对古城以及与古城在历史、文化、景观上有着密切联系的城外部分地区重点控制（图4）[4]。相继制定了《苏州市历史文化名城名镇保护办法》（2003）、《苏州市古建筑保护条例》（2002）、《苏州市城市紫线管理办法(试行)》（2003）、《苏州市城市规划若干强制性内容的暂行规定》（2003）等法律规定，这些法律法规强化了苏州风貌建设管控的法律地位和严肃性。在上述基础上，通过规划控制导则确定建筑体量、建筑组合关系、临街界面密度、建筑高度、建筑密度、建筑色彩等指标，经过多年建设，取得了很好的效果。

因此，建议从依法行政角度出发,在我国现行的规划编制体系中，明确城市风貌规划的法定地位,出台城市风貌规划编制规程,划定重点区域，确定城市风貌规划总则和控制内容，如对主要风貌要素实行控制等，体现规划的权威性。

2.3 分期分类建设

2.3.1 分期建设

城市整体风貌的形成是一个渐进的过程，是城市不同发展阶段自然环境、人工环境与人文环境不断演化与融合的结果。我国的城市建设一般呈圈层向外发展，城市风貌表现为“外部渐进扩张式”与“内部更新式”的结合，这使得生活在城市中的居民，感受到的是城市在不断发展和改造过程中，所呈现的不同阶段的城市风貌。因此，对于城市风貌规划实施既要考虑城市风貌整体性，又要面对城市风貌建设的阶段性，规划中需制定合适的风貌分期建设，围绕规划目标进行连续性实施，直至建设项目完成。笔者在进行四川省会理县城风貌规划时，通过结合中心城区土地建设与开发的时序，根据城市整体风貌规划要求，制定分期建设时序图，按近、中、远三个期限提出建设控制重点，实施时以南北大街作为首先改造建设的地带，逐渐向周边拓展、延伸，从而提高规划实施的可操作性（图5）。对于新建地区来说，由于建设项目是一定条件下城市经济社会发展的缩影，需与经济社会发展要求相协调，为了保持规划时良好的城市肌理图底关系、建筑体量分布的层次性等，就需要持续不断地进行建设完善，比如浦东陆家嘴金融贸易区，从当初规划布局至建筑建设完成，经历了二十多年的连续建设。

图4 苏州重点区域建筑风格控制图

图5 会理县城风貌规划实施时序图

2.3.2 分类改造

为使城市风貌规划实施达到目标，需对其各项要素内容分类处理，尤其对城市中大量的建筑风貌建设。

2.3.2.1 旧建筑风貌规划实施

城市是一个复杂的物质共同体，不同年代的建设在城市中留下了印记，比如，在城市建筑中，有建筑风貌一般、建筑质量较好，也有建筑风貌较好、建筑质量一般的建筑，对于这些建筑要进行分类，分析其风貌规划改造的必要性与可能性的关系，相应采取不同工程措施（图6）。旧建筑风貌规划建设时，应从人的感受出发，尽量减少大拆大建的设计方案，以简洁的手法达到规划效果，并对居民的影响降到最低。例如，自1988年开始，苏州市在对古城区54个街坊深入分析的基础上，结合安居解危工程，按照街坊现状房屋的特点，结合旅游路线，确定历史风貌保护、改造地段，分别提出各具特点的设计方案（图7）。

2.3.2.2 新建建筑风貌规划实施

首先，对于旧城区中的新建筑，要充分理解和尊重旧有建筑文脉，寻找新建筑与旧建筑群体之间的共通语言；其次，对于新城区的新建筑，按照风貌规划导则，制定风貌规划基准面，对风貌特色地区实行重点控制，并以此为参考依据，为后续实施调整提供“参照物”。

2.4 比较调整结合

图6 建筑质量、建筑风貌与改造方式的关系图

图7 苏州古城内街坊划分图

我国的城市建设遵循先制定城市总体规划，然后编制城市控制性详细规划、修建性详细规划和建筑设计，经过批准后，再进行建筑施工建造（图8）。通常城市风貌规划中会设立限定性条件，比如提出城市整体风貌设想，新旧建筑的延续和对话，挖掘城市地方历史文化等，并根据这些限定性条件形成规划的基准面，如对建筑风格、建筑色彩、建筑体量等主要要素提出设计意向成果等。当城市建设项目在具体实施时会存在着较大的不确定性和变化性，比如用地功能的变化、时代的发展以及市场因素等，都会对风貌建设产生影响，因此，需要采取相应措施来应对这种变化。当具体工程项目建设时，建设单位会要求设计师根据城市规划要求、开发需要以及自身对城市的理解，进行方案创作，形成许多不同的方案，为了使方案达到风貌规划要求，就要在设计方案之间、设计方案与风貌规划基准面之间进行比较，通过分析、判别选定唯一实施方案并作相应调整，直至达到风貌规划目标要求（图9），这种比较和调整是由城市风貌规划的美学和创意特性决定的。建筑色彩是体现城市风貌的重要方面，笔者在进行山东省邹城市金山大道风貌规划时，为了使建设项目更好地满足风貌规划的要求，对金山大道沿线各个开发单位提出的建筑色彩设计方案，进行比较调整，重点考虑色彩方案设计是否满足风貌定位、建筑单体本身色彩搭配以及相邻地区建筑色彩是否协调等因素，最终确定建筑色彩的调整方案（图10）。

图8 我国建筑单体建造程序图

图9 城市建筑风貌实施比较过程关系图

图10 建筑色彩规划与实施比较

通过比较调整相结合的实施途径，既保持了风貌规划的目标性，又为设计师留下创意的空间，激发他们的设计能动性，协调解决了风貌规划与设计创意之间的矛盾。

3 结语

从城市总体规划到城市风貌建设和呈现，这中间经历了城市详细规划、方案设计、建造施工等一系列过程，为使城市风貌规划实现其规划目标，对城市风貌规划实施的研究，就是分析这一过程中所面临的变化因素，而采取相应的措施，同时，也反过来促进城市风貌规划的编制更具针对性，从而推动城市风貌规划理论和实践向前发展。