浅谈建立健全政府购买社会组织服务绩效评估机制

薛一帆

摘要：自2013年国务院办公厅公布《政府向社会力量购买服务的指导意见》以来，我国政府购买社会组织服务实践在各地逐步展开。但由于起步晚、经验不足等原因，政府购买社会组织服务在实践过程中存在着诸多问题，其中最为关键的就是政府购买社会组织服务绩效评估机制亟待健全和完善。本文旨在通过对当前我国评估现状的分析，总结其在实践过程中存在的困境，并据此提出建立健全我国政府购买社会组织服务绩效评估机制的措施与建议。

关键词：绩效评估；社会组织服务；政府购买；

一、引言

随着公民需求日益多元化与我国建设服务型政府的迫切性，政府购买社会组织服务作为政府职能优化的关键环节受到了党中央与国务院的高度重视，国家出台了一系列政策措施支持与规范此项工作的开展。党的十八大提出，要加强和创新社会管理，改进政府提供公共服务方式，我国中央财政首次开始支持社会组织参与公共服务项目；十八届三中全会再次强调，适合由社会组织提供的公共服务和解决的事项，交由社会组织承担；2013年，国务院办公厅发布《政府向社会力量购买服务的指导意见》，提出要正确把握总体方向，规范有序开展政府购买工作，并强调加强政府向社会力量购买服务的绩效管理，严格绩效评价机制；2016年，财政部发布《关于通过政府购买服务支持社会组织培育发展的指导意见》，强调要充分发挥市场机制作用，引导社会组織专业化发展，促进提供公共服务能力持续提升，优化公共服务供给，同时强调要加强绩效管理，合理设定绩效目标及指标，务实开展绩效评价。

综上可知，政府购买社会组织服务是我国创新公共服务供给方式的突出体现，是建设服务型政府的关键环节，也是我国社会治理的重要方式。政府向社会组织购买社会公共服务在本质上是政府与社会组织之间的契约性委托代理关系，购买服务的主体是否明确，社会组织是否具备相应资格，购买流程是否规范，所提供的服务的质量与资金的使用效率等各个环节，都需要得到政府、公众以及第三方评估机构的评估与检验。因而应当加强政府向社会组织购买服务的绩效管理，建立健全绩效评估机制，鼓励多方参与评估，积极引入第三方评估。

二、政府购买社会组织服务绩效评估现状及困境

我国政府向社会组织购买公共服务的尝试始于20世纪90年代，随着政府职能的不断完善与社会组织的较快发展，“十二五”期间政府向社会力量购买服务平台与机制初步建成。十八大以后，国家加强对社会组织提供服务工作的支持与监管，各地方政府在增加与社会组织合作的基础上深入开展相关绩效评估工作。但由于缺少统一的实施标准、各地方政府管理差距较大等原因，在实践过程中逐渐暴露出政府购买社会组织服务绩效评价机制的种种缺陷与不足。

（一）绩效评估缺乏规范的法律与制度保障

国务院相继出台了相关指导意见以促使政府购买社会组织服务绩效评估有序开展，但并未明确规定统一规范的具体实施方案，给予地方政府较大的自主权。各地方政府出台的管理办法虽部分涉及了绩效评估政策，但由于各地规定没有统一的指导标准，有关绩效评估的评估指标、资金保障、监管机制、信息公开与奖惩制度等方面内容还未有成文的法律与相应的制度予以规定与保障，因此在执行中存在着随意性大、指标不固定，甚至地方政府恶意竞争等方面的问题。以考核奖惩制度为例，由于缺乏法律对于奖惩标准与措施的明确规定，即评估结果达到什么程度即为优秀或不合格、对于结果优秀或不合格的社会组织采取何种奖惩方式等，由此绩效评估未能起到激励与警示的作用，使得社会组织在提供服务过程中随意性较大，服务水平缺乏监管、良莠不齐。

（二）绩效评估主体单一且欠缺独立性

从全国来看，因各地方开展时间与支持力度不同，政府购买社会组织服务的绩效评估主体存在着地区性的差异，大部分地区尚未形成系统化专业化的评估机制，评估主体设计不合理。首先，评估主体单一。个别地区仍未成立专门的绩效评价机构，评估主体由政府内部行政部门充当，运用抽查或报告的方式进行简单评估，大大影响了评估的专业性与结果。部分发达地区虽引入第三方评估机构，同时允许其他相关职能部门参与评估，但难以起到监督与制衡作用。其次是评估主体缺乏独立性。主要表现在两个方面：一是政府与社会组织关系不独立。政府处于主导地位，社会组织依靠政府的支持与帮助缓慢发展，难以完全独立于政府而存在；二是第三方评估机构作为评估主体缺乏应有的独立性。我国第三方评估机构多由民政部门主导设立，在组织上不能完全独立于政府部门，在资金上很大程度依赖于政府，独立性难以保证。

（三）绩效评估指标设置不合理

高效、保质、保量完成政府购买社会组织服务绩效评估的关键因素是要有一套全面、客观、合理的评估指标体系。目前从各地方政府与第三方评估机构采用的指标体系来看，大部分是在财政部设置的基本项目评价指标的基础上自行增减形成的，随意性较大，评估中存在的问题主要包括：指标设置较为粗糙，缺乏涵盖购买环节全过程的具体细化的二三级指标；重视对经济效益的考核欠缺对于社会公正的考虑，绩效评估的内容较少涉及弱势群体受益情况、公共产品与服务是否公平分配等方面内容；评估指标重“量”轻“质”，大多指标仅着眼于服务完成的数量与进展程度，对服务提供质量与公众满意程度的考核有所欠缺。学界关于评估指标的研究较多集中于借鉴国际经验的基础上运用德尔菲法和层次法构建分级多维的绩效评估指标体系，但其结果对我国评估现状的适用性仍待进一步考查。

（四）绩效评估尚未形成完整动态的体系

从绩效评估的指标设计可以看出，当前我国绩效评估工作主要以结果为导向，形成了“重结果，轻过程”、“重数量，轻质量”的局面，缺乏一种“事前规划—事中监督—事后评价”的相互联系的完整的动态的绩效评价机制。首先，缺乏事前规划。事前规划的意义在于明确社会公众的需求，提供有效服务，从而避免资金与资源等各方面投入的浪费。其次，缺乏事中监督，即中期评估。对服务提供过程中的过程评估与监督的忽视将导致整个服务过程不能得到及时的反馈，服务的质量不能及时得到改善，公众的反应不能被及时纳入考虑。另外，目前我国绩效评估虽重视结果评估，但对于评估结果的利用仍存在较大问题。大多数绩效评估结果并未发挥其应有作用，没有被用于改善社会组织提供服务的实践中，使得评估流工作于形式。

三、健全政府购买社会组织服务绩效评估机制对策

（一）完善绩效评估相关法律法规与政策规定

在市场经济条件下，法律法规是规范各主体行为的根本保障，因此要想使政府购买社会组织服务有序、有效推行，首先应当建立健全与之相适应的法律法规，为此我们一方面要深入贯彻落实十九大会议精神，推进社会治理体制创新，强化法律制度建设，加强对社会组织承担公共服务及其绩效评估立法，规范和引导各类社会组织健康发展，为政府购买社会组织公共服务提供良好的法律环境，使政府购买社会组织服务走上“法制化、规范化”道路；同时，研究完善绩效评估制度建设和细化其具体政策规定，在完善立法的基础上应尽快出台相关配套政策，明确绩效评估参与主体与客体的权利义务，将评估的程序指标、具体方法、经费保障、监管机制、信息公开、奖惩制度以及结果应用等方面内容予以确认，厘清政府与评估机构之间关系，避免行政机构的干涉。其次积极推动各级人大将评估结果作为监督、评价有关政府部门及其负责人的重要依据，及时纠正过度干涉、资金使用效率低下等不当行为，并对有关部门及其负责人进行奖罚，将绩效评估落到实处，发挥其应有作用。

（二）構建多元独立的绩效评估主体

由于政府购买社会组织服务涉及包含政府、社会组织与社会公众等在内的多方利益相关者，因而应当构建多元评估主体机制，评估主体应当包括政府、社会公众及第三方评估机构，同时注意各主体间的制约与平衡关系，推动实现政社分开，发展多元的、独立的评估主体。第一，政府部门作为购买服务的直接行动者应当肩负起监督与评估的职责，一方面要加强对社会组织的制约，同时要严格对第三方评估机构资质的审核，从而确保政府的财政支出与社会组织的服务效果相称。第二，社会公众作为评估主体应当广泛参与，在评估过程中增加公众参与的渠道，建立有效的信息平台，使公众对公共服务的需求能够被政府及社会组织及时、充分地了解。第三，重视第三方评估机构的地位，扩大第三方评估的需求，加快建立具备中国特色社会主义的评估智库，抓住大数据时代机遇，既要增强其独立性，建立专门的公益性评估基金，同时也要增强其专业性，注重对专业评估人才的培养与培训，提高评估技能，选择使用科学、权威的评估方法。

（三）设置合理细化的评估指标

科学合理的绩效评估指标体系是政府购买社会组织服务绩效评估的关键，在构建评估指标的过程中，应当充分考虑多方面利益主体与多角度影响因素，建立科学完善的多级绩效评估体系。一要打造包括各种行业类型的评估指标体系，如文化、科技、教育、医疗等不同公共服务绩效差别较大，使用统一的指标体系难以准确反馈其结果，使用分门别类的差异化指标则更能反映各自效能。二要细化有关指标，使其能够准确反映支出的绩效，如对于文化服务的绩效评估，应设置更为具体、易量化且数据易于取得的观众人数、演出场次、公众对相关文化知识的了解程度、不同层次观众的满意度等指标来评价项目的社会效益。三要适当地在一定范围内改变指标的权重。由于不同公共服务项目之间存在较大差距，对于评价指标体系的指标权重，允许在一定范围内进行调整，以准确评价公共服务的实际绩效。除此之外，指标设置还应注意将效率与公平相结合，既能体现效率，即投入产出情况、财政资金使用效率、所费成本等，又要突出公平公正以及社会大众的满意程度，促进公共服务的公平性。

（四）建立健全完整动态的绩效评估体系

完整的政府购买绩效评估过程与体系应当包括事前调查、事中监督与事后反馈三个环节，对服务提供情况进行动态评估考核。第一，完善事前规划机制。政府在开展购买社会组织服务之前应当制定详细计划，并对社会公众真实需求进行调查与评估，杜绝主观臆断，防止信息不对称导致的购买低效与资源浪费。第二，完善事中动态监督机制。在绩效评估过程中应当加强监督与管理机制，密切关注社会组织服务的提供情况，通过内部行政化检查和对外电子平台将采购的全过程公开，评估采购过程的合法合理性，资金使用效率状况、项目的完成进度与质量等，并及时收集反馈信息，根据反馈进行相应调整。第三，完善事后反馈追责机制。针对绩效评估未能得到有效利用的现状，应建立将绩效评价结果与预算关联制度，真正将绩效结果应用起来，实现绩效预算改革。同时采用激励约束机制，合理运用红黑诚信名单制度，将项目绩效考核结果格外优秀的录入社会组织守信红名单，并给予一定奖励；将项目绩效考核结果不合格的录入社会组织失信黑名单，做出相应惩罚。

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