联合国内中国代表权问题的争端：台湾退出联合国始末

官章奕 暨南大学 广东广州 510632

1971年对于蒋介石和台湾人民而言注定是震撼的一年。1971年10月25日，联合国大会第26届会议表决通过了“二五七八号决议案”，承认中华人民共和国政府为中国在联合国的唯一合法代表，恢复中华人民共和国在联合国的权利，同时驱逐台湾在联合国的代表。次日，台湾宣布退出联合国。

中华民国原为联合国发起国之一，也是安理会五大常任理事国之一。1949年后蒋介石败退台湾，以继续代表中国的法统自居，不留余力捍卫“中华民国”在联合国的中国代表权。自1950年代初开始，中华人民共和国与中华民国每一年在联大会议上都针锋相对。1960年代，随着国际形势的变化，支持中华人民共和国的国家越来越多，直至1971年，中华人民共和国彻底取代了“中华民国”在联合国的地位。本文将以1949至1971为限，梳理台湾退出联合国的整个过程。

一、中国代表权问题的产生

1949年，中华人民共和国建立，迅速得到苏联以及社会主义阵营国家的外交承认。新中国奉行“一个中国”的外交原则，与新中国建交就必然要与台湾政府断交。1949年新中国任外交部长的周恩来发表声明“中华人民共和国中央人民政府已基本解放了全中国的土地和人民，已得到了全中国人民的热烈维护，台湾当局已经丧失了继续拥有联合国代表权的法律地位。”这是中华人民共和国政府第一次提出中国代表权问题。

台湾方面，自1949年内战失败而败退台湾后，蒋介石一直寄希望于“反攻大陆”，重新夺回中国大陆的领土。对于中华人民共和国对大陆的实际统治的既定事实拒不承认。蒋介石认为自己才能代表中国的法统，所以作为回应，蒋廷黻向联合国提出“控苏案”，请求联合国判定苏联对中国的侵略行为，建议所有成员国不承认新中国。

美国的态度也是中国代表权问题僵持日久的重要原因。美国对新中国持不承认态度，极力阻止新中国争取联合国内合法席位的努力。美国的态度直接导致其盟国对新中国同样持否定态度，使得中国代表权问题一直悬而未决，直到1971年的联合国大会第26届会议，才以台湾退出联合国而得以解决。

“从1949年11月始，原苏联等国即在联大宣布，不承认蒋介石代表团的合法性，建议邀请中华人民共和国的代表出席联合国大会。此后每年联大大会期间，恢复新中国在联合国合法权利并驱逐蒋的提案，均为大会激烈争论的焦点之一。

二、中国代表权问题的搁置时期

从1951年起，每当有国家向联合国提出“恢复中华人民共和国的合法权利”提案时，美国都介入操纵，促使联合国大会决议延期讨论，形同搁置此问题，即“缓议案”。所谓“缓议案”，“即对于中国代表权问题‘暂缓讨论’，不进行大会表决，实际上维护了台湾对中国席位的长期占据。

1950年朝鲜战争爆发，国际形势发生巨变。美国为了维护国家利益，加强了对新生的中华人民共和国的遏制。为此，美国组成了联军在仁川登陆，介入了朝鲜战争，并将第七舰队开进台湾海峡，开始干涉两岸关系。杜鲁门声明“台湾未来地位的决定，必须等待太平洋安全的恢复，对日合约的签订或经由联合国的考虑”。美国企图通过支持台湾在联合国的席位，以对新中国造成外交上的打压，阻止新中国恢复联合国的合法席位，以此限制新中国在国际社会的发展。

1950年11月15日，在美国的支持和操纵下，联合国特别委员会提出“中国联合国代表权问题暂予搁置”的提案，这个提案为后来的“暂缓讨论”或“搁置案”埋下了种子。进而在1952年，联合国大会第七届常会中，美国提出搁置讨论中国联合国代表权问题的提案，并获得了通过。此后数年“搁置案”一直通过，直到1961年。为台湾占据联合国席位争取了相当长的一段时间。

三、中国代表权问题的重要问题案阶段

1960年代，国际冷战形势有所缓和，进入了“低荡”时期。这一时期，许多发展中国家进入了联合国，这些国家普遍支持中华人民共和国取得联合国合法席位，这就使得反对“搁置讨论”的会员国逐年增多，到1960年，搁置案仅仅以42：34，8票的微弱优势通过“搁置案”。显然，继续搁置中国代表权问题的策略已经失效，美国必须找到一种新的方式去支持台湾继续保持在联合国席位。

1961年，民主党人肯尼迪当选新一任的美国总统，肯尼迪在竞选总统的过程中，就曾经主张台湾独立以及金马撤军，提出要将金马交给联合国托管或者使金马中立化。其幕僚史蒂文森接受电台访问时主张将台湾置于联合国的监督之下，由台湾住民投票决定台湾的未来去向。肯尼迪在某次接受记者访问时甚至提出台湾应该被承认为一个独立的国家。

肯尼迪及其幕僚的言论自然引起了蒋介石的注意和疑虑。蒋介石一贯主张只有一个中国，坚决反对美国单方面提出的所谓“金马撤军论”“一中一台”“台湾独立论”“两个中国”等各种企图将大陆与台湾地区分割开的言论。

外蒙古入会案是“重要问题案”通过的重要事件。1961年，非洲国家毛里塔尼亚和外蒙古同时申请加入联合国。对于外蒙古，台湾方面一直将其视为中国的领土，曾经在1955年行使了几十年来唯一一次投反对票的权利。然而，到了1961年，国际形势发生了变化。蒋介石声称将再次使用一票否决权，反对外蒙古加入联合国。作为反击，苏联则宣布若外蒙古不能入会，就对毛里塔尼亚入会行使否决权。而如果毛里塔尼亚没有顺利加入联合国，必将导致非洲国家对台湾的态度发生负面变化，从而在“搁置案”投票中投反对票。美国为了防止出现这种局面，试图与蒋介石商量将中国代表权案改列为需要三分之二会员国多数赞成才能通过的“重要问题”。

对于“重要问题案”，蒋介石与肯尼迪进行了多次磋商。一开始，蒋介石认为肯尼迪与外蒙古接触就是对社会主义阵营接触，伤害了台湾的情感，希望可以继续沿用“搁置案”。然而，形式已经不容许美国和台湾继续操作此案。台湾方面认为美国的新策略相比“搁置案”是一种倒退，为美国推行“两个中国”以及中华人民共和国进入联合国打开了方便之门。因此台湾方面坚决反对。沈昌焕认为“倘我接受其安排，即表示我同意放弃大陆主权之主张；即令共匪反对与我同在联合国为会员国，美方仍可逐步推行‘台湾独立’之政策，以减少共匪攻击美国占领台湾之口实。蒋介石还认为外蒙古的独立是苏联“侵略”所造成的后果，是中国领土的一部分，不承认其为独立的国家，声称要投反对票。而苏联巧妙地将毛里塔尼亚和外蒙古入会案捆绑在一起，如果台湾反对外蒙古加入联合国，苏联将反对毛里塔尼亚入会。这种局面对台湾相当不利，因为如果台湾对外蒙古入会投了反对票，必将得罪十几个支持毛里塔尼亚入会的非洲国家，从而失去这些国家的票数。为了使得重要问题案的票数得以过半，美国试图说服蒋介石不要在外蒙古入会案这个问题上投反对票。在巨大的压力下，蒋介石不得不放弃了之前的想法，答应了美国不投反对票。“10月25日，联合国安理会以9票赞成，0票反对，1票弃权（美国）的结果通过了‘外蒙古入会案’。台湾代表未参加投票，以示不承认蒙古为一个独立国家，保留不放弃主权意。但此举实际上是默认了外蒙古加入联合国的事实。

外蒙古入会案后，美国和台湾合作，促使安理会通过了取代“缓议案”的“重要问题案”，以后安理会讨论中国代表权问题的时候，必须通过三分之二多数才能通过一项议案，提高了中华人民共和国的入会门槛，对台湾来说是个好消息。而事实上，台湾也依靠这个“重要问题案”一直撑到了1971年，即帮助台湾在联合国的席位多保留了十年之久。

四、台湾正式退出联合国

“重要问题案”确实提高了中华人民共和国的入会门槛，然而1960年代国际形势风云突变，导致了美国与其他国际态度的变化，台湾在中国代表权的问题上显得越发力不从心，最后被迫宣布退出联合国。

1960年代后期，美国卷入越南战争的泥潭无法自拔，企图通过与中共缓和关系，利用中共对越南的号召力早日结束这场旷日持久的战争。另一方面，美国的盟友如日本与欧盟，在美国马歇尔计划的扶助下经济迅速起飞，开始有底气脱离美国，采用较为自主的外交政策，不可能完全听任美国的意见和政策。恰好这个时候，中华人民共和国与苏联的关系持续恶化，甚至在1969年因为边境领土争端而爆发了珍宝岛战役。这让美国人看到了早日摆脱越战的契机，并产生了中共联手打压苏联的想法。尼克松上台后，持续对中华人民共和国释放友善信号，包括鼓励国会议员访问中国；取消一些对中国的贸易管制；放宽美国人到中国旅行的限制；第七舰队对台湾海峡的巡弋从定期改为不定期等。甚至还通过秘密通道，请法国、罗马尼亚、巴基斯坦当中间人传话，寻求通话的可能。中华人民共和国对此做出了友好的反应，邀请了美国的乒乓球队访华，这是中华人民共和国成立以来第一个来自美国的访问团体，政治意义重大。7月，基辛格以美国总统代表的身份秘密访问中国，为尼克松与毛泽东的会面奠定了基础。种种迹象表明，美方的态度正在逐渐向认同中华人民共和国加入安理会倾斜，对台湾不利。

美国与蒋介石磋商，先是同意再次在联大使用一次“重要问题案”，但是也要让其他国家提出“双重代表权”案，进行表决。蒋介石对此持悲观的态度，在6月15号的国家安全会议上表示要“庄敬自强、处变不惊”。在美国的压力下，台湾持续让步，但是要台湾接受由新中国取代台湾在联合国的席位的“双重代表权提案”，无疑是强人所难的。台湾虽然做了让步，但形势依然不甚乐观。蒋介石让周书楷审时度势，自行决定何时宣布退出联合国。“1971年10月25日晚，‘逆重要问题提案’以55国赞成、59国反对、15国弃权、2国缺席被否决。之后，安理会对阿尔巴尼亚等二十三国的提案进行了表决，通过了著名的“二七五八号决议案”，承认中华人民共和国政府为中国在联合国唯一的合法代表，同时驱逐台湾在联合国的相关席位。为了避免尴尬，台湾代表团在表决之前就悄悄离开了会场。26日，蒋介石宣布“汉贼不两立”，退出联合国。11月15日，中华人民共和国代表团正式出席联大，为中国代表权问题划下了圆满的句号。此后，台湾在“外交”上面临迁台后的最大挫折，短短两年内有三十多个国家宣布与台湾断交，改为与中华人民共和国建交。因此有人将台湾“外交部”戏称为“断交部”。

纵观整个中国代表权争端的过程，我们可以得到一个结论：新中国成立后，国力日渐强盛，国际影响力与日俱增，特别是得到了社会主义阵营与第三世界国家的支持。所以尽管台湾在美国的操作下利用“缓议案”与“重要问题案”将台湾在联合国的代表权延续了二十多年，终究归于失败。中华人民共和国在1971年联合国大会上的胜利是必然的，是任何势力都无法阻挡的历史大势。