上海自贸区：面向国际的制度创新高地

郑嘉璐

2018年既是中国改革开放40周年，又是首批自由贸易试验区建设5周年。作为全面深化改革、扩大对外开放的一项战略举措，自贸区在中国改革开放进程中具有里程碑意义。

过去5年里，中国的自贸区建设取得了丰硕成果。从2013年上海自贸区第一个挂牌成立，到后续分两批新设10个自贸区，再到2018年4月，海南省全岛建设自由贸易区，自贸区的数量已增至12个。这些自贸区担负着“深化经济体制改革、提高行政审批效率、进一步与国际市场接轨”的历史使命，向全世界释放出中国改革开放的决心。

自贸区的定位是非常明确的。在自由贸易区建设5周年座谈会上，中央政治局常委、国务院副总理韩正说，自贸试验区是国家的试验田，不是地方的自留地；是制度创新的高地，不是优惠政策的洼地；是“种苗圃”，不是“栽盆景”；是“首创性”的探索，不是简单优化程序。

作为首个挂牌成立的自贸区，上海自贸区一直发挥着标杆的作用，在制度创新、经验推广方面做出了表率。总结上海自贸区5年来的经验，能够看清中国自贸区建设的思路与方向，为未来的自贸区建设提供指导。

国家的试验田

最近几年，不少电子游戏的爱好者购买了汉化版的Xbox One（一款家用游戏机）。然而很多人并不知道，这款产品是由上海自贸区内的一家合资企业“百家合”推出的。百家合信息技术发展有限公司是上海自贸区的001号外资备案企业，几乎与上海自贸区同一天诞生。这家企业的经营范围，涉及游戏的开发、制作、发行，以及电子出版物的零售和批发。

不过，没有自贸区的扩大开放和商事制度改革，就不会有百家合公司。在上海自贸区成立前，游戏机生产、销售及服务是禁止外资进入的领域。直到2013年9月27日，国务院下发《中国（上海）自由贸易试验区总体方案的通知》，明确提出允许外资企业从事游戏、游艺设备的生产和销售，通过文化主管部门内容审查的设备可面向国内市场销售。这意味着，持续了十幾年之久的关于游戏、游艺设备的销售禁令，首次得到了解禁。

这一扩大开放的政策，很快便体现在外商投资“负面清单”改革上。所谓负面清单，就相当于投资领域的“黑名单”，其中明确开列了不予外商投资准入或有限制要求的领域，而清单以外的领域则对外资充分开放。这项改革是上海自贸试验区成立之初最基础、最重要的改革，5年来，负面清单已从最初的190条减至2018版的45条，并在全国复制推广 。

负面清单的推出，大幅度放宽了市场准入，百家合公司就得益于负面清单改革。实施负面清单管理模式后，外资从事游戏、游艺设备的生产销售属于负面清单以外的领域，实行备案制而不是审批制，这就给企业免去了不少审批上的麻烦。

负面清单造福的企业不止百家合一家。举例来说，过去外商从事教育培训只能以中外合作办学的形式来进行，不能独资。受益于2015年版“负面清单”和54条服务业扩大开放措施，外商独资的经营性职业技能培训机构首次被允许设立。专业服务机构普华永道，率先在上海自贸区注册成立了外资职业技能培训机构，填补了国内专业培训领域的空白。

自贸试验区是国家的试验田，不是地方的自留地；是制度创新的高地，不是优惠政策的洼地；是“种苗圃”，不是“栽盆景”；是“首创性”的探索，不是简单优化程序。

除了游戏和教育，扩大开放的政策更体现在医疗、金融、保险、设计等诸多领域。在54项扩大开放措施的带动下，上海自贸区产生了中国第一家专业再保险经纪公司、第一家外商独资游艇设计公司、第一家外商独资国际船舶管理公司、第一家外商独资医疗机构、第一家外商独资工程设计公司等。

所有这些都释放出同一个信号：中国正变得更加开放。扩大对外开放是中国的国家战略，自贸区的职责之一就是将大的国家战略落实在具体的改革举措上。换句话说，在中国全面深化改革、扩大对外开放的进程中，自贸区要起到先行先试的引领作用，走在改革开放的最前列。

上海自贸区当然对上海本地的经济有带动作用。据统计，上海自贸试验区以浦东10%的土地面积，创造了浦东新区75%的GDP和60%的贸易总额；以上海2%的土地面积，创造了上海25%的GDP和40%的贸易总额。

但更重要的是，上海自贸区是国家的试验田。也就是说，自贸区的改革要一切服从、服务于国家战略。自贸区建设不仅仅是为了带动上海及周边地区的经济发展，更要通过“局部突破，带动全国”的模式，用较低的成本，完成难度高、阻力大的改革试验。

制度创新高地

2018年5月，一款欧莱雅眼霜开始在中国销售，而海外的消费者要在半个月以后才能买到同款商品。一款进口化妆品率先在中国发售，看似并不稀奇，但在以前，这是难以想象的。

过去，一款新的化妆品进入中国，要经历一个漫长的过程。企业每进口一款新品，都需要将样品递交到北京，由国家市场监督管理总局进行审核。这个过程需要3到5个月的时间，所以中国市场上的进口化妆品很难与海外市场同步更新。

非特殊用途化妆品进口“审批改备案”的改革，率先在上海自贸区试点。在中国，进口化妆品分为特殊用途和非特殊用途两大类，除了染发、脱毛等9种具有特殊功效的化妆品之外，90%的化妆品都属于非特殊用途化妆品。这项改革就是将非特殊用途化妆品的审批环节后移，企业在递交相关材料后可以马上办理通关手续，开展经营活动。这样一来，新款化妆品进入中国的时间缩短到5～6个工作日，国内消费者就可以同步体验国际化妆品商家的最新产品了。

这只是上海自贸区“证照分离”改革的其中一项，与此类似的改革试点还有很多。比如，一批进口鲜奶在落地浦东机场的第二天就能上架售卖，这为企业挤掉了8天的检验流程；再比如从上海港进口的儿童玩具，可以在货物经海运到达上海前，先把样品空运过去做检验，企业不需要再耗费10天左右的等待时间，对市场的反应速度就更快了。

这里的关键是，我们不能只看到改革试点对进口贸易的促进。设立上海自贸区的目的，并不是要在120多平方公里的土地上与全球开展自由贸易，而是想通过自贸区来探索一套适合中国国情的自由贸易体系。换句话说，在上海进行的改革试点，是在为整个中国做制度创新。

依然以进口化妆品为例，有人可能会产生疑问，化妆品未经审核就进入中国市场，质量出了问题怎么办？其实，化妆品的进口不是不经过审核，而是把安全性和合规性审核，安排在产品上市后的事中事后监管过程内。在产品进入中国售卖的3个月内，会有化妆品专家组开展专业的安全性审查。产品如果存在安全性问题，就面临停止进口和销售，以及下架召回，甚至是行政处罚这样的结果。

“审批改备案”改革看似降低了进口门槛、增加了风险，其实这对进口企业和监管部门都提出了更高的要求。进口化妆品企业要对产品的质量负责，它们必须建立一套产品追溯系统，一旦发现产品问题，可以迅速找到源头。而对地方政府来说，改革其实是在倒逼职能的转变，监管部门必须从静态的事前审批，转变到更加积极主动的事中事后监管，简政放权就在这个过程中实现了。

显然，上海自贸区不是政策洼地，而是制度高地。包括证照分离改革在内，上海自贸区在商事登记制度、负面清单和准入前国民待遇、贸易便利化等方面，推出了多项制度创新。虽然这里没有土地优惠，没有税收减免，却在5年内吸引了5.6万家企业入驻，是前20年同一区域设立企业数的1.5倍。

“种苗圃”

2017年6月开始，辽宁自贸区大连片区的综合服务大厅正式开始运行。来这里办手续的企业主发现，办事流程比原来简单多了。这是因为大连片区设置了国际贸易、市场准入、跨境投资和外国人服务等多项“单一窗口”，过去要通过多个职能部门办理的手续，现在只需要一个综合窗口就能办好。

5年来，负面清单已从最初的190条减至2018版的45条，并在全国复制推广 。

大连片区的这项改革，是从上海自贸区复制而来的。2013年挂牌成立后，上海自贸区就开始探索“单一窗口”1.0版：由工商受理窗口统一收取内外资企业设立、外资备案、工商营业执照、税务登记证等登记申请材料；各审批职能部门通过书面材料内部流转、电子数据交换和信息共享，完成审批流程；4个工作日后，由工商窗口统一向申请人发放各类审批文书或证照。随后几年，上海自贸区还拓展了单一窗口的功能，推出了2.0和3.0版。

單一窗口对企业的帮助显而易见。上海元初供应链管理有限公司是一家从事进出口贸易的企业，单一窗口实施以前，进口货物通关最快需要3到4天，而现在只需要半天。环节少了、通关快了，企业的成本就下降了，以前他们有20个人专门负责通关，现在只需要雇用3个人。

包含单一窗口改革在内，上海自贸区已有100多项制度创新成果向全国复制推广。例如开展“证照分离”改革试点的116项行政许可事项，已在全国其他自贸试验区，以及有条件的国家自主创新示范区、国家高新技术产业开发区推广。再比如先进区后报关、批次进出集中申报等贸易便利化改革，也复制到了全国许多地区。

作为第三批7个自贸区之一，辽宁自贸区就借鉴了许多上海自贸区的改革经验。比如在加强人才保障方面，上海自贸区提出了提高海外人才通行和工作便利度的9项措施，而辽宁自贸区大连片区就完全对标了这一做法，在高层次人才引进的标准、高端人才的出入境便利化等方面，和上海自贸区看齐。

自贸试验区是“种苗圃”，不是“栽盆景”。这句话的意思是说，自贸区制度创新的成果必须要可推广、可复制。这也是自贸区建立的初衷。在改革进入深水区、利益冲突盘根错节的关键时刻，中国集中开辟出这样12个试验区，就是希望它们能为整个国家探索改革的方向，提供前进的动力。自由贸易试验区担负着如此巨大的历史使命，更应该不忘初心，砥砺前行。