PPP项目模式风险管理探索

李岩

【摘要】PPP模式项目是我国基础设施建设和公共服务发展改革的重要组成部分，带来了发展机遇，如基础设施建设规模不断扩张，促进了政府治理能力的提升等。但也暴露了不少问题：法律欠缺、项目周期长、规模大、权责利益分配不清、导致项目在签约、投融资、建设、运营等方面遇到全新挑战，地方财政也面临巨大风险。本文对PPP模式风险进行论述，分析PPP项目的风险并提出管控措施。

【关键词】PPP模式 项目风险 政府财政

PPP是指政府和社会资本合作的伙伴式合作关系。通过签署合同来明确双方的权利和义务，将政府部门的政策优势与社会组织的资金、管理等其他优势进行合并。实现风险共担、利益共享的项目模式。不仅能有效缓解政府部门公共基础设施建设资金缺口，而且拓宽了社会资本的投资渠道，提升项目运营效率，从而实现项目参与主体的共赢。

一、PPP模式项目风险识别

（一）基础设施建设项目的核准由地方政府决定，项目的数量、规模、都是地方政府自己衡量

有些地方在实际操作中不顾当地情况，利用PPP模式，盲目上马大体量的PPP项目，而项目回报方式都是“到期购买”或者“差额补助”的形式。造成了巨大浪费，同时这种承诺回报的“政府兜底”行为，导致政府财政风险激增，完全背离了PPP项目的初衷。PPP项目本身是可以作为缓解地方债务压力的工具，地方政府可以借用PPP模式解决债务问题。但如果将不合适的债务项目包装成PPP项目，反而加大了PPP项目承担的债务风险。国家在2017年11月相继出台了财政部的“92号文”以及国资委发布的“192号文”，都强调规范PPP市场，提高项目质量，清理伪PPP项目。并且明确规定严禁地方政府利用PPP等方式变相举债，不得以任何方式承诺回购社会资本方的投资资金或承担损失，不得向社会资本承诺最低收益。财政部《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》规定：“每一年度全部PPP项目需要从预算中安排的支出责任，占一般公共预算支出比例应当不超过10%。”但在各地实际情况中，“10%红线”被以各种形式突破。迅速用完“10%”额度，给地方财政未来几十年背上沉重的财政包袱。政府面临的债务风险更加的扩大了，危及国家金融安全与社会稳定。

（二）PPP项目当前面临法律风险

由于PPP项目在我国实施时间较短，法律法规尚未健全，难以保障合同的合法性和权威性。各部委出台的文件，大都是框架性的，并没有具体详细的细则，且往往有相互矛盾的地方。而PPP项目本身都是大项目为主，涉及诸多法律问题，需要专门的法律来规范项目的立项、建设、运营、利益分配等环节。由于缺乏经验和实施案例，各参与方往往对项目的方案比较模糊、片面，缺乏系统规范的设计，难以应对项目实施过程中的诸多不确定性因素。而且PPP项目时间跨度长，合同期内发生的政策等各项变化，该如何处理也是问题。一旦产生纠纷，导致PPP项目风险增大。民营资本会更加谨慎考虑是否参与进来。

（三）PPP项目的融资风险

PPP模式所涉及的项目往往资金需求大、建设运行周期长，由于金融市场不健全，PPP项目建设能否足额融资，是目前存在的问题。金融机构在PPP模式中作为重要的资金提供方，项目经营、收益率和现金流等都是金融机构在PPP模式中面临的风险，诸多风险不确定性导致金融机构因审慎经营的原则，而参与PPP项目意愿不强。

（四）PPP项目的运营风险

PPP项目进入运营阶段后，由于运营时间较长，風险发生概率较大。这些风险主要与政府政策、法律法规调整、宏观经济大环境、税收、利率、市场监管等政策的调整、专业管理人才的技能水平等有密切关系相关。同时还要考虑地方政府的信用风险、换届形成可能产生的“新官不理旧账”政治风险等。而由于PPP项目往往有一定的社会公益性，产品或服务的收费价格很难通过市场进行调整，可能需要采取听证会等多个流程才能完成一次价格调整，因此很可能因为市场快速变化，利率变化等引起的运营回报率下滑。一旦项目运营的收益率达不到预期，往往会给整个项目带来损害，甚至导致运营终止形成烂尾。继而信用风险爆发，项目各参与方、融资机构、地方政府等就要承受巨大的经济、社会稳定等压力。

二、PPP模式项目风险控制对策

（一）PPP项目能否健康持续发展，政府的法治水平是基础

目前，PPP模式无任何法律法规予以规范，需要制定健全的法律法规去解决风险分担和利益分配问题。虽然国家部委出台了PPP模式操作指南和通用合同指南，但每个项目的具体情况不同，很难执行通用的操作标准。而且通用的政策或者操作指南本身具有可变性。民营企业相较于国企、央企面对政策变化风险时更处于弱势，使得民营资本参与PPP项目意愿很低，使PPP项目模式缺乏活力。对政府换届导致政策的延续性问题，同样要制定政府责任追究条款，对政府行为进行约束，降低其违约风险，使项目有稳定的经营环境，提高企业参与意愿。当前上万亿投资规模的PPP项目也面临无法可依的状态，对政府、对社会资本来说都面临很大风险。应该加快PPP模式法治化进程，实现有法可依。确定PPP项目的各方权利义务、税收、土地、利益分配等问题解决机制。同时需要构建PPP争议解决机制，创立争议解决速裁机制和调解机制，明确争议解决途径。

（二）加强地方政府PPP项目投入监管，规范地方政府参与PPP项目，建立PPP专门机构，负责监督项目，实现信息公开

PPP项目本身仍旧需要政府财政支持，政府投资会增加政府债务，影响到地方债务风险和金融安全，国家也多次强调不给地方债务兜底，严令控制地方债务规模。因此，项目投入选择都应该法制化、规范化，以健全的监管机制来规范，不能任由地方主观意志决定。严控“10%”红线，统一监管，确保政府债务在可测、可控范围。

（三）完善是金融保障体系，多方参与，减少融资风险

达成多方面的统一，提高项目融资的成功性。制定金融支持政策，完善风险分担、利益共享机制。消除商业性金融机构以及民间资本的参与顾虑，激活PPP项目融资市场。

三、PPP模式项目给政府、金融机构、企业带来了多方共赢的发展机遇

但PPP项目目前在法治、融资、建设、运营、利益分享、争端解决机制等各方面还需要不断完善。面对PPP项目长期和复杂的状况，必须强化风险识别和管控，加快法律政策的出台，确保PPP项目模式健康发展。

参考文献

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