制度供给视域下的县域扶贫治理

邬平川

在新一轮国家贫困治理体系的调整中，作为脱贫攻坚主战场的县一级，能否通過制度供给，完善和优化县域扶贫开发治理体系，最大程度使顶层设计不变形，落地扎根，无疑是重点内容之一。

党的十八大以来，我国扶贫开发工作进入了脱贫攻坚新的历史阶段，工作理念、方略、路径等都发生了根本转变。“扶贫开发”转变为“脱贫攻坚”，蕴含了丰富的内涵。由“扶贫”转变为“脱贫”，意味着目标性更强，就是到2020年全面建成小康社会之际，不让一个老百姓掉队；由“开发”转变为“攻坚”，意味着任务更为艰巨，责任更加重大。

在新一轮国家贫困治理体系的调整中，“精准扶贫”思想成为国家贫困治理体系“顶层设计”的理念基石和机制体制创新的总抓手。作为脱贫攻坚主战场的县一级，能否通过制度供给，完善和优化县域扶贫开发治理体系，最大程度使顶层设计不变形，落地扎根，无疑是重点内容之一。那么，制度供给对于县域贫困治理带来了何种变化？未来进一步调整和优化的方向又在哪里？

完善多元主体共同参与的制度体系

制度体系是治理体系的灵魂，是治理过程的基本依据。制度供给不足，是造成一些地方贫困的原因之一，而制度变迁，是扶贫开发最为重要的力量之一。根据新制度经济学的理论，制度变迁的根源是偏好的变化，制度供给的有效性取决于制度相关主体偏好是否一致。打赢脱贫攻坚战是当前国家对扶贫开发的一种“新偏好”。因此，完善和优化县域扶贫开发治理体系，关键是通过制度供给，最大限度使这一偏好在县域内达成一致。

我国30多年来扶贫开发治理体系最大的特点是一元主体，以政府主导为主，这在我国特定历史时期为实现减贫目标发挥了重要作用。但是，随着国家治理体系和治理能力朝着现代化的不断迈进，这种模式迫切需要改革和创新，就是要着力完善有利于多元主体共同参与的制度体系。

首先，要完善有利于贫困人口参与的制度体系。贫困人口参与不够，缺少内生动力，是当前扶贫开发面临的突出问题。尤其是当前各项政策倾斜和扶持力度很大，乡镇、村和帮扶责任人承担了很大的责任，但相比之下，一些贫困户等靠要思想严重，形成了依赖心理。这需要从制度上予以彻底改变。要完善宣传和培训制度，使贫困户准确理解国家扶贫开发政策，形成“贫困并不光彩、致富才能光荣”的舆论氛围，使贫困户认识到“脱贫政府帮，致富靠自己”；要准确把握脱贫标准，坚持兜底线、保基本、消绝对，不能人为提高标准，抬高期望值；要建立支持贫困户申报项目、资金、发展产业的制度，调动贫困户脱贫致富的积极性，增强贫困人口自我发展的能力。

其次，要完善有利于基层组织参与的制度体系。当前农村基层组织建设面临的主要问题是建设弱化、人员老化、力量薄弱，难以适应脱贫攻坚艰巨任务的需要。为此，习近平总书记强调要加强贫困村两委建设，深入推进抓党建促脱贫攻坚工作，选好配强村两委班子，培养农村致富带头人，促进乡村本土人才回流，打造一支“不走的扶贫工作队”。这需要从制度上予以保证，努力克服农村人才外流、农村社会“空心化”的问题，着力夯实基层基础。

第三，要完善有利于社会组织和公民个人参与的制度体系。要合理厘清各类扶贫主体的职责和权力边界，正确处理政府、市场、社会的关系，确立政府在扶贫开发中的主导、权威和中坚地位，发挥市场在资源配置中的决定作用，充分调动社会主体参与的积极性。

完善治理过程刚性约束的制度体系

长期以来，我国扶贫开发工作缺乏严格有效的约束，造成目标导向性不强、资金使用效益不高、脱贫成效不明显，一些地方甚至出现扶贫资金被截留、挪用、贪污、浪费等现象。因此，在面对攻坚阶段的硬任务，面对必须实现的硬目标，必须强化治理体系的刚性约束。

责任是治理体系刚性约束的第一指标。习近平总书记强调，要强化扶贫开发工作领导责任制，实行党政一把手负总责的扶贫开发工作责任制。为此，中央和省级党委政府签订了责任状。省、市、县、乡镇和村也要层层签订责任状，压实各级党政一把手第一责任人的责任。同时要坚决落实贫困县党政正职在攻坚期内保持稳定的规定，并相应完善贫困地区干部保持相对稳定的制度，在加强贫困地区干部队伍建设的同时，确保干部稳定、人心稳定。

考核约束同样也必不可少。习近平总书记指出，对脱贫攻坚要实行最严格的考核制度，发挥好考核指挥棒的作用；对贫困县党政负责同志的考核，要提高减贫、民生、生态方面指标的权重，把党政领导班子和领导干部的主要精力聚焦到脱贫攻坚上来。2013年底，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于创新机制扎实推进农村扶贫开发工作的意见》，规定改进贫困县考核办法，由主要考核地区生产总值向主要考核扶贫开发工作成效转变，取消地区生产总值考核，把提高贫困人口生活水平和减少贫困人口数量作为主要指标。县一级也要出台相应的办法，把脱贫成效作为对乡镇、县直单位考核的主要内容，与干部选拔任用、年度目标考核紧密挂钩。同时，要改进考核方式，减轻基层负担，杜绝形式主义。

从基层一线的扶贫实际情况来看，监督约束最为重要。一些惠民的政策和资金“跑、冒、滴、漏”违法现象普遍存在。因此，要完善信息公开、群众参与、逐级公开制度，增强扶贫开发工作的透明度，充分发挥纪检监察、财政、审计等部门和媒体、社会的监督作用，把项目申报、资金安排、扶贫成效等置于全社会的监督之下。特别是要加强扶贫资金使用的监督，防止雁过拔毛、优亲厚友、截留挪用现象的发生。

脱贫二字重千钧。广大纪检干部要以党中央要求为尺子，使出“绣花”功夫，深入基层一线，做好责任、考研、监督三大约束，把基层扶贫工作做精、做实、做细。

完善“精准扶贫”的制度体系

我国30多年的扶贫开发，一直实行的是区域瞄准的治理模式，采取的是“大水漫灌”的治理方式。按照“精准扶贫”的要求，扶贫对象的瞄准必须以户为单位，实行“靶向治疗”；必须改“大水漫灌”为“精准滴灌”；必须解决好“扶持谁、谁来扶、怎么扶、如何退”的问题。要落实这些要求，治本之策是完善“精准扶贫”的制度体系。

把扶贫对象识别出来，解决好习近平总书记所说的“扶持谁”的问题，这是脱贫攻坚的基础和前提，也是落实精准扶贫方略的第一道关口。因此必须从制度上夯实精准识别基础，确保源头精准。一方面要压实乡镇和村两级干部的责任。乡镇和村干部与群众接触最紧密，对农户的家庭情况最清楚，建立贫困户识别的责任制和终身责任追究制，保证乡镇和村两级干部准确把握标准、坚持公平公正，把真正贫困的家庭遴选出来。另一方面要规范程序。制度化、规范化的程序，是杜绝人为因素影响，确保识别公平公正，最大限度克服贫困排斥现象的根本保证。要坚持农户申请、群众评议、分级公示、逐级审核，以规范的程序保护群众的参与权、知情权、监督权，把贫困户的最终决定权交给群众。还要坚持动态调整，运用大数据平台，把符合条件的家庭及时纳入贫困户，将已经稳定脱贫、完全摆脱贫困的家庭及时调整出去。

“精准识别”更需“措施到户精准”和“因村派人精准”。这是习近平总书记提出的“六个精准”的重要内容，其核心就是要针对贫困户的家庭情况、致贫原因和实际需求，采取有针对性的帮扶措施，也是决定“资金使用精准”、“项目安排精准”、“脱贫成效精准”的重要基础，这需要基层扶贫明确帮扶主体、转变帮扶方式、压实帮扶责任、落实帮扶措施。

按照习近平总书记扶贫开发战略思想，要建立多元化的帮扶主体。实行单位包村，派驻第一书记和驻村工作队；干部包户，广泛动员各级干部作为贫困户的帮扶责任人。乡镇党委、政府和村两委承担主体责任，和包村单位、包户干部一起落实帮扶措施和帮扶责任。

过去，送钱送物“救济型”是主要帮扶方式，新时期扶贫要扶在“根子”上。对村的帮扶主要是制定规划、谋划项目、完善资料；对贫困户的帮扶主要是宣传政策、联络感情、摸清情况、找准需求。在压实帮扶责任上，要完善监管制度，确保驻村工作队真正驻扎在村、工作在村；确保帮扶责任人与贫困户保持密切联系，不定期上门走访，熟悉贫困户家庭情况，赢得贫困户满意。在落实帮扶措施上，要围绕贫困户稳定增收和实现“两不愁、三保障”对症施策，具备发展产业能力和基础的，帮助发展产业；有孩子读书的，落实教育资助政策；家中有病人的，兑现健康脱贫政策。同时，要确保各项帮扶措施形成体系，最终形成强大合力。

（作者系安徽省教育厅挂职寿县县委常委 副县长）