“三权分置”下土地经营权抵押贷款风险研究

□（中南财经政法大学会计学院湖北武汉430073）

一、引言

十一届三中全会以后，我国实行土地集体所有权与农户承包经营权“两权分离”的新型农村土地制度，打破了大锅饭，保障了农户的基本权利，调动了农民的生产积极性。多年来，随着农村进城务工人员的不断增加，新型农业经营主体的不断成长，我国农业生产经营方式趋向现代化和专业化，加快土地的流转速度、提高土地资源的配置效率成为农村经济发展的必然要求。“两权分离”的农村土地制度已不再适应我国的经济形式，“三权分置”即所有权、承包权、经营权分离的政策应运而生。

“三权分置”早在1990年就已经提出，要求赋予承包权以独立的属性，但近年来才得到发展。2013年7月，习近平总书记在湖北考察时强调深化农村改革的重要性，土地所有权、承包权、经营权三权分离初现雏形。2013年11月，《中央关于全面深化改革若干问题的决定》等相关文件出台，鼓励承包经营权从个体农户手中公开向新型农业经营主体流转。2014年11月中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《深化农村改革综合性实施方案》确定了实行三权分置的农村土地制度改革的基本方向，突出重视放活土地经营权。2016年10月，中共中央办公厅、国务院办公厅要求各地区各部门结合实际贯彻落实《关于完善农村土地所有权承包权分置办法的意见》。农村基本经营制度的完善对于构建新型农业经营体系，解决农民融资难题，促进农村土地经营权抵押贷款业务的深入发展日益重要。

农村土地产权融资是解决农村和农业发展所需资金的重要融资渠道，同时具有配置土地资源、提高农民收入、促进城镇化建设等作用。随着“三权分置”的推出，全国各地积极开展经营权抵押贷款的试点工作，但其实施过程仍存在较多的困难和风险，既制约了农村土地经营权抵押贷款业务的发展，又损害了农民的利益。本文旨在以农村土地经营权抵押贷款作为研究对象，调查目前农村土地的确权登记状况、土地流转规模情况等一般背景，具体深入了解个体农民对土地承包权的权益利用和基层保障制度，并在此基础上针对相应风险提出一定的防范措施。

二、文献综述

（一）国外研究综述

国外对土地经营权抵押贷款的研究较为丰硕。专家学者从不同的研究角度，利用不同的研究方法，对农村土地经营权抵押贷款进行了深入的讨论。国外的研究学者认为在一定的流转交易条件下，无论是农村土地还是城市土地都具有流转价值，并能够为获得贷款提供适当的抵押（Lerman，2002；Deininger，2003；Dwyer 和 Findeis，2008）。在 国外，学者们对农村土地流转的研究相当丰富和完善。一为地租理论。马克思、塞缪尔森等学者为地租理论构建完善提供了丰富的理论依据。二为农村土地流转制度研究。最具代表性的是Alchian和Demsetz（1973）对地产稳定性进行的研究。他们认为对地产权利限制越多，投资激励就越弱，地产稳定性也越低。Erik Stubkjaer认为良好的土地登记制度和地籍管理制度能够保证地产权利的稳定性，促进贷款获取的便捷性和安全性。

（二）国内研究综述

从目前来看，农村土地经营权抵押贷款是一个重点问题。王敏（2017）从“三权分置”的角度介绍了土地经营权抵押贷款模式：村委会模式、中介组织模式、银行模式、合作社模式，为进一步完善抵押贷款制度提供了理论依据。陈菁泉、付宗平（2016）从多角度说明了农村土地经营权抵押贷款风险形成的原因并从宏观经济的角度介绍了土地经营权抵押贷款风险指标体系的构成。赵美娟（2017）认为农户是否愿意参与土地抵押贷款是限制土地经营权抵押贷款发展的一个重要因素。值得注意的是，由于“三权分置”实行时间较短，土地确权困难等问题的存在，各地实行的土地经营权抵押贷款制度不同，所带来的风险后果也不同。现有文献研究大多集中于理论层面的探索，缺乏农村土地经营权抵押贷款风险的量化实证研究和评价，风险研究领域仍存在不足，同时多数文献多从供给方的角度出发，农户视角需要补充。

与国外的研究成果相比，我国对“三权分置”下农村土地经营权抵押贷款的研究存在不足：对农村土地金融的研究还处于初步探索阶段，仅仅局限于部分地区，缺乏对农村土地经营权抵押贷款的系统研究与理论分析；现有文献研究主要集中于理论层面的探索，缺乏农村土地经营权抵押风险的量化实证研究和评价；现有文献未有对国外土地流转模式实践整体的、综合性的分析比较，缺乏“三权分置”未来发展趋势的前瞻性。

三、我国土地经营权抵押贷款中存在的问题及分析

（一）农村土地确权难度大

土地经营权抵押权的登记以土地经营权的登记为前提，土地经营权的登记又以土地确权颁证为基础。因此，对各项土地权利权属的明晰和确认决定了土地经营权能否有效抵押。由于多数试点地区土地承包经营权的登记工作尚未开展，承包土地的经营权抵押的设立在某种程度上受到阻滞。

土地确权难度大，主要原因是存在乡邻纠纷及农民和集体经济组织之间的权属纠纷问题。在土地政策调整期间，许多基层组织干部对政策理解不到位导致政策推行不规范，存在较大的主观随意性，导致部分居民有地无证、有证无地等乱象。同时，地方承包经营土地调整过于频繁以至于实际承包经营的现状与二轮承包登记情况完全不符，这也加剧了矛盾纠纷。由此也可看出，加深基层组织与承包人对政策的理解，促进两者的协调配合对于土地确权工作的进行有着极为重要的意义。此外，土地权属关系不清、物权性不强都会降低农民对土地流转的积极性，无法充分支配土地。

（二）承包户和经营者违约风险大

农村土地经营权抵押贷款开展建立在农村土地经营权流转的稳定上，如果土地承包户提前收回土地，土地经营权抵押贷款的后续工作将难以开展。农户违约的原因一是流转意愿不强，二是承包权得不到保证。在土地流转时，如果存在部分承包户在强制条件下进行了土地流转，承包户对土地的依赖性并未完全解除，一旦农户的收入来源得不到保障，极易发生收回土地而违约的情况。另外，一些村委会等基层自治组织为了私利而扭曲法定程序，随意调整土地承包关系，甚至在农民转让土地经营权的同时将承包权也转移出去，严重侵害了农民的承包权。违约首先会影响到土地经营者的权益，土地经营者依靠投资土地获取收益来偿还贷款，若承包户流转土地后违约，不仅土地经营者的前期投资得不到补偿，还动摇了经营者的还款来源，金融机构的贷款收回风险加大。

土地经营者违约是金融机构面临的主要风险。少部分经营者容易在政策优惠和财政补贴等相关利益的驱使下进入经营方，既没有专业的管理技术，又缺乏丰富的实践经验，加之农作物极易受到自然灾害的影响，经营收益处于不稳定的状态，按时归还农村土地经营权抵押贷款得不到保证，使得土地经营者违约情况发生。

（三）农村土地流转市场发育不完全

农村土地经营权抵押融资的首要还款来源是农业生产经营获得的收益。但是由于农业生产面临自然风险和市场风险双重风险，具有高风险、高成本和低收益的特征，容易出现难以还款的情况，此时需要依靠农村土地经营权的再融资来获得补偿。我国土地流转规模已经从2007年的6 400万亩增加到2016年的 4.71亿亩，流转面积大幅增加，然而现实的农村承包土地流转市场的转让价值较低，土地经营权转让的供给与需求之间不匹配，流转程序繁琐，效率低下，这都是农村土地流转市场发育不够完全的表现。此外，在土地经营权抵押贷款试点的地区中由于地理、风俗习惯等客观条件的限制，加上土地流转市场的不健全，导致土地承包经营权交易信息的渠道不畅通，土地流转的供求信息不能得到实时、充分的披露和交流，直接影响抵押贷款发展，阻碍了农民经营权的使用和利益的实现。

（四）农村土地产权价值评估困难

农村土地经营权的价值评估决定了经营权抵押融资的放贷金额，合理的定价机制对于促进农村土地经营权流转市场的形成与发展具有十分重要的意义。由于土地流转市场的不完善，有关土地流转的信息不能得到充分的披露和交流，缺少可供参考的经营权流转价格信息为经营权的抵押价值评估提供可靠的依据。不同的地理区位、不同的土壤条件以及农作物种类的不同都会影响土地产权价值的评估，难以建立一套统一的农村土地价值评估体系，许多试点地区随意评估流转价格，缺乏数据支持，加大了农民和金融机构所面临的风险，并且专业的农村土地经营权评估的中介机构和专业人员通常不愿参与其中，一是农村土地产权评估收益低，二是其成本高昂，需要花费较多的精力，于是专业评估的缺乏导致农村土地产权价值评估没有统一标准，利益双方都会站在各自的角度，评估出对自己有利的价值方案，农村土地经营权价值差异的分歧很难统一。

四、对策建议

（一）土地产权制度明晰化

当前我国的土地产权制度不完整，农民的权利不能得到应有的保障，导致土地利用率低、土地资源大量浪费。建立清晰的土地产权制度是农村土地经营权抵押的制度基础，要按照坚持集体所有权、稳定承包权、放活经营权的原则，区分承包户、经营者和所有人的权责关系，划分承包权、经营权、所有权的权利范围，确保农民拥有完整的土地产权，推进农村土地确权登记和颁证工作的有序进行，不断提高土地资源的配置效率，促进农业发展的规模化、集约化和专业化。

（二）承包户和经营者权益稳定化

稳定土地经营权以土地承包权的稳定为前提，承包户违约的主要原因是需要依靠土地的收入作为自己的最低生活保障和养老保障，即农村的社会保障体系仍然不够完善。因此需要进一步扩大农民就业机会、提高农民收入水平，降低其对土地的依赖性。同时尊重承包户进行土地流转的意愿，不强制进行，保障其土地流转的收益。稳定土地经营者的收益是保障农村土地经营权抵押贷款按时收回的关键所在，政府需要采取有效的措施分散土地经营者可能面临的风险，通过调控农产品价格、给经营者提供农业保险和政策补贴稳定市场经济，补偿土地经营者可能受到的损失。

（三）土地流转市场规范化

农村土地经营权流转市场的不完全使金融机构无法获得准确详尽的信息，阻碍了信息在供求双方之间均衡流动，制约了农户进行土地经营权抵押贷款融资的热情。政府应加快农村土地流转服务机构体系建设，同时建立广泛的土地交易所促进交易信息的充分流通，建立土地承包经营权交易信息新渠道，促进土地流转的供求信息实时、充分地披露交流和农民经营权的使用及利益的实现，更深层次地了解经营权抵押价值评估具体内容，为经营权的流转提供数据支撑，可引进独立的社会中介机构参与农村土地流转服务为供求双方提供均衡信息，为完善土地流转市场打下基础，促进土地流转市场的规范化发展。

（四）土地价值评估专业化

探索建立具有权威性、公正性及科学性的农村土地产权价值评估体系。抵押双方进行沟通和协商确定抵押物价值是最基本的评估方案，在此基础上可以通过采取有效的鼓励措施带入具有资质的第三方评估中介机构参与其中，专业评估人员的加入会促进土地评估机制的公平和效率，减少当事人之间的争议。有条件的，还可公开选举当事人信任的乡村基层干部、农户代表、金融机构代表等人员组成一个评估团队，农户的加入可以保障农户的承包权得到保障，切身保障农民的权益。不同的成员代表不同的立场，平衡各方利益并确定全面综合的土地价值评估方案，可以促进各方利益的实现，保证农村土地经营权抵押融资的持续进行。