新型农村合作金融机构发展问题初探

牛召

【摘要】随着“乡村振兴”战略的提出，提升农村金融服务水平，成为国家振兴“三农”日益重要的方面。农村合作金融机构作为农村金融一支重要的有生力量，在农村金融发展过程中起到日益重要的作用，也在新的历史条件下呈现出新的问题和特点。本文将结合时代背景，对我国农村新型合作金融机构成长发展过程中出现的问题展开研究，并为破解这些问题提供一定的对策建议。

【关键词】农村合作金融机构 乡村振兴

提升农村金融服务水平，是国家“乡村振兴”战略的题中之义。随着城市金融发展的日臻成熟，农村金融领域作为普惠金融的主战场，日益成为多种金融模式和各类金融主体的交汇之地。各类银行机构纷纷在乡村增设机构，各类小额贷款公司、农民资金互助合作社等新型农村金融机构也如雨后春笋般涌出。发展农村合作金融，推动涉农资金多种形式的联合与合作，是解决农民融资难问题的重要途径之一。农民中的大多数为弱势群体，很难从金融市场上满足融资需求，合作金融制度应运而生。1950年代以来，农村合作金融的形式就已经在我国农村出现，直到2014年，新型意义上的现代农村合作金融机构和组织开始建立。然而由于历史和现实的多种因素影响，我国新型农村合作金融发展中仍存在较多问题。

一、我国农村合作金融立法严重滞后

金融因其经营对象的特殊性，对完善的法律制度具有极强的依赖。纵观全球，英美等西方国家都在早期建立起农村合作金融专项的法律法规；放眼我国，近年来才开始对合作金融领域的相关问题和制度开展较大规模的研究，就合作金融领域的专项监管制度而言，仅有《农村信用合作社管理规定》《农村合作银行管理暂行规定》等早期规定，并未针对我国新型农村合作金融组织的经营、权责、组织机构、风险防控等方面作出明确的规定，也没有形成具有系统性、整体性的统一规范，已不适应当前农村合作金融组织的发展现状。作为一个法治国家，任何经济形式都需要法律意义上的确认才能得到规范和维护。随着金融去杠杆的压力增大，民间借贷、小额贷款公司、担保公司等组织金融风险接连爆发，并开始向金融领域最为弱势的农村和农民蔓延，出现了农合社违法吸贷、高息吸储、高息放贷，最终资金链条断裂无法兑付村民存款的状况，人股农民难以收回原始资金，而金融机构负责人也因缺少法律责任追究而逃脱法律制裁的类似事件。由于我国新型农村合作机构缺少相应的立法保障，许多问题缺乏清晰的法律界定，导致部分农民损失难以确认和追溯，存款农民的损失最终将转嫁给地方政府承担。立法方面的滞后，极大的增加了新型农村金融机构相对人的违约概率，严重阻碍我国新型农村合作金融机构的有序健康发展。

二、我国农村合作金融领域人才严重匮乏

农村合作金融机构往往因其互助性而具有天然的“草根”性质，其运行一定程度上建立在熟人社会的基础上，对工作人员在地缘、血缘、文化的融合度也提出了一定要求。在目前市场上的农村合作金融机构中，受地缘因素影响，其工作人员辐射范围较窄，大多来源本地，文化程度普遍低于同地区的商业银行机构，本科学历及以上的金融人才严重不足，工作人员的专业知识、职业技能甚至工作责任度、忠诚度等软职业素质方面都存在缺陷，直接导致农村合作金融机构在合法合规控制、财务资金核算、财务监督管理等方面存在较多的问题和实务操作风险，法人治理结构未能有效建立，管理结构存在不完善。再加上其提供服务的对象多为基层农户，金融知识和财务经验有限，使得多数情况下，这些金融机构难以对农民提供高效的金融服务，同时增大了经营风险。

三、我国农村合作金融领域欠缺相应的文化土壤

合作经济制作为一种具备社会主义性质的组织形态，发轫于商品经济不发达、资本主义萌芽的阶段，农村合作金融最早起源于农民的自助和自救。十九世纪中叶，德国农业长期处于半封建时期，工业文明对于农业的挤压使小农生产经营状况逐渐恶化，从而催生了世界上第一个农村合作性质的金融组织一一一“佛拉梅斯弗尔德清寒农人救助社”。救助社通过统一购置牲畜，并以分年摊还的贷款方式，向社员提供最长期限为5年左右的信用，来帮助他們对抗收牲畜商人的高利贷剥削。后来，为解决救助社业务范围的局限性，救助社进一步发展成莱茵区第一个信用合作社联合社，这就是全世界第一个信用合作社。很多发达国家，金融合作社及其联合社实现了高度的发展，特别是在市场竞争不充分的时期，合作制经济因不必面临市场竞争的优胜劣汰而得以发挥出优势，占据了较大的市场份额，为其资本原始积累、培育合格经营者提供了机会。

然而，在大多数发展中国家，农村合作制经济没有得到较好的发展。发达国家的发展经验表明，合作金融要发挥其内在的优势，必须彰显合作制的精神内涵，建立真正的合作精神，作为其生长的根基和土壤。在我国，合作金融机构由于缺乏合作经济文化的基因，其合作经济属性随着其经营规模的扩大而备受质疑。以国内最大的合作金融组织农村信用合作社系统为例，目前其有三种组织形式，分别为农村商业银行、农村合作银行和农村信用社。从产权性质来看，除农村商业银行已基本完成股份制改造，其余两种形式尚未建立清晰的产权结构，商业银行改造完成后的股本结构已不再具备合作经济性质；从组织体系上看，省级联社仅具备行业自律的功能，对同样的具有合法经营自主权的法人主体县级信用联社不具备直接的管理职能，同时省联社和大型县市联社的股权多被地方政府介入或国有资产投资，成为实际上的控股股东；在采取合作制的县级信用联合社中，自然人股东人数多、股本小，农户对信用合作社的民主管理无法落实，在农村金融市场的经营也处于低效状态；从业务结构上来看，城市信用合作社的涉农业务所占份额也已微乎其微。真正的合作金融机构的组建、合作精神的培育在我国现有农村金融机构身上难以得到体现。

改革开放四十年来，我国直接受到西方发达资本主义经济形式的冲击，市场经济高速发展的同时向乡村渗透，原有的小农经济形式和以家庭联产承包责任制为基础的农村经营模式直接面临市场的考验。在开放的经济条件下，许多合作社未完成资本原始积累即在市场竞争中打败，农村经营者无法建立起企业家精神，合作社脆弱的抗风险和经济竞争力挫败了合作经济中经营者贫弱互助的信心和责任。农业行政部门多以运动式方式推动农民专业合作社的建立，在没有搭建可靠的监管框架的情况下，通过政策的密集出台和资金的简单补贴导致农民合作社大量建立，出现大量企业、个体农户以农民合作社名义套取补贴的现象，进一步弱化农民对合作制经济以及合作金融的认同感。

基于以上历史或现实的原因，我国缺乏合作制赖以生存的经济和文化土壤，使得新型农村金融机构既面临产权性质的难题，也难以取得基层农民的新任。

四、我国农村合作金融机构面临扶持力度不足的困境

中央政策和财政资金的支持对农村经济的发展具有重要意义。虽然中央连续十五年出台一号文件聚焦“三农”问题，但出于保证农户资金安全、防范金融风险的考虑，一号文件中始终限制资金的来源，与此同时，我国对新型农村合作金融领域的财政资金和政策仍存在不足。一是税收支持力度欠缺，新型农村合作金融机构专注于服务农村农民，经营范围具有局限性，获利能力受到很大限制，但国家缺乏针对农村金融发展特别是合作金融机构的专项税收减免政策，阻碍了农村合作金融机构专注“三农”发展的积极性和盈利能力；二是财政资金支付不畅，既缺乏中国农业发展银行、国家开发银行等专项支农惠农的资金政策，在同行拆借方面，农村合作金融机构受到严格限制，未享有和商业银行同等的向中央银行借款融资的平等权利，并由于本金的相对不足，使其在金融同业间的资金借贷中存在抵押物不足的现象，进一步增大了经营压力；三是供销合作社系统作为国家在“三农”领域重要的经营机构，虽然在一系列政策文件中赋予了其开展合作金融业务的授权，但目前各个省份供销合作社的合作金融服务业务仍处于各自为战的状况，发展极不均衡，目前仍普遍缺乏开展农村合作金融的组织力量和人员力量，缺少统一的发展规划和完善的政策支持。

五、新型农村合作金融机构风险防范能力较弱

我国市场上存在的新型农村合作金融机构，从其主营业务结构来看，多为农业经济组织贷款和农户贷款，农村工商业贷款比重较低，缺乏可带来的长期稳定的还款来源的大中型客户，增加了信用风险；其次，新型农村合作金融机构因其体量小、资金实力弱，缺乏先进的经营管理手段和科学技术手段，获取信息的渠道不足，滞后于金融科技、管理发展的步伐，积累了市场风险；再次，由于缺乏相应人才，使得其内部控制体系和合规体系无法得到有效建立，多数农村合作金融机构未建立相应的法律职能部门，缺乏应对风险的有力保障，面临较大的法律风险；第四，在信贷审批过程中，由于人员素质良莠不齐，有较大的违规操作风险；第五，由于我国存款保险制度尚未普及，新型农村合作金融机构一旦发生挤兑，将无法对社员资金进行赔付。

六、解决我国新型农村合作金融问题的对策建议

1.加快农村合作金融立法进程

新型农村合作金融的发展需要建立相关健全相关的法律法规，在法律层面上对其合法经营的权力和地位加以确认。纵观英美德加等发达国家，均为合作金融发展出台了专门的法律法规，才为合作金融在农村地区的健康发展提供了有力保障。应在充分调研我国新型农村合作金融机构发展现状的基础上，全面研究其面临的问题和法律困境，在此基础上制定针对性的专门法规，对农村资金互助社等新型农村合作金融机构的概念、组织形式和经营范围和管理方式作出更多具体的规定，体现其合作经济属性，如实行社员制度、不允许对外吸储放贷、不对所吸收资金承诺支付固定回报等，形成与现有金融监管法律相互支持、相互补充的模式，进一步完善农村金融法律制度体系，促进新型合作金融机构有序参与市场竞争，增强其日常经营管理的科学性和规范性，使其享有相应的法律权利和义务。

2.大力培养合作金融基层人才

新型农村合作金融机构大多直面基层，人才短缺问题直接导致了其发展的困境。要破解人才难题，首先，应对现有从业人员开展相应的技能培训和金融业务培训，加强考核力度，实现持证上岗，并加强岗位实践，不断提供从业人员的专业素质；其次，新型合作金融机构应大力引进正规高校金融专业人才，建立良好的职业规划，完善晋升和奖励机制，鼓励同行业社会人才加入；再次，在农民工专业技能培训中将农村基层金融人才的需求作为培训方向之一，拓宽人才来源途径。

3.加大财政和金融政策扶持力度

面对新型农村合作金融机构存在的资金不足的问题，应当大力扩充其资金渠道，加大财政和金融政策的支持力度。第一，通过加大财政定向的资金支持力度，制定相关的优惠税收措施，有针对性的提高新型农村合作金融机构的盈利能力，改善经营状况，同时可以结合地方农村金融机构发展实际，探索地方政府的政策性补贴支持；第二，中央银行应赋予新型农村合作金融机构同等的借贷权力和从其他金融机构低吸融入资金的机会；第三，应从监管层面就新型农村合作金融机构的资金筹集和使用等出台明确的规定细则，进一步提高其资金的安全性。

4.完善新型农村合作机构风险防范措施

首先，新型农村合作金融机构应加强自身管理，建立运行机智、风险补偿机制和行业退出机制，完善组织章程，明确内部管理制度、财务制度和奖惩规则，细化业务操作流程，特别是加强资金借贷和资金使用的管理，加强从业人员风险意识培训，增强自身风险防范和处置能力；其次，进一步划分地方政府和监管机构的监管职责，落实不同监管主体的责任，进一步健全金融监管体系，成立合作金融机构行业性自律联合组织，实现协同发展目标；再次，进一步完善存款保险制度，尝试建立风险补偿基金，为存款人提供安全保障，通过机制设计，有效地实现新型农村合作金融资金风险的分散，维护社员的正当权益。

七、结论

综上所述，我国新型农村合作金融组织面临着立法滞后、人才匮乏、文化土壤缺失、政府支持不足、风险隐患突出等诸多问题，只有坚持问题导向，补足政府缺位，完善监管短板，再加上农村金融组织机构积极采取措施配合，才能帮助我国农村合作金融进一步健康有序的发展，促进农村整体经济的发展和“乡村振兴”美好蓝图的早日实现。

参考文献：

[1]史双洋，蔡丽丽，夏少敏.我国合作金融立法探究[D].浙江农林大学，2015.

[2]李芒环.我国新型农村合作金融组织的发展障碍與实现路径[D].河南科技大学，2016.