日本“法制化防灾”并非滴水不漏

李伟

灾难接踵而至

9月6日凌晨，日本北海道南部发生6.7级地震，约5分钟后电力供应中断，灾区陷入一片黑暗。原来，北海道最大的火力发电厂——苫东厚真发电厂的机组全部紧急停机，为避免损坏其他电厂的发电及相关变电设施，这些电厂也都停止了运转，造成整个北海道大规模停电，持续近两天才恢复99%的供电。

一个月后，北海道知名超市COOP SAPPORO表示，因为受到强震后大规模无预警停电的影响，其物流据点及食品加工厂的冰箱无法使用，不得不丢弃许多食材，损失约9.6亿日元（人民币5917万元）。COOP SAPPORO将向北海道电力公司提出索赔。总部设在札幌市的COOP SAPPORO同时表示，日本政府的防灾救灾法律和机制存在缺陷，这是该公司遭受损失的根本原因。

日本在灾难应急管理方面一直以法律健全、体制完善、保障有力、宣传到位著称，预防和处置各类突发灾害的成效显著。但是，2018年可以说是日本遭受沉重打击的一年，大规模自然灾害频发：暴雨、台风、地震接踵而至，将日本的法制化防灾救灾体系拷问了一番。事实上，这个体系并非滴水不漏。

大量设施“超期服役”

日本作为一个法制比较健全的国家，防灾减灾、公共事件应对等关系国计民生的重大事项，都纳入了法制化轨道予以规范。早在1961年，日本就颁布了《灾害对策基本法》，作为防灾抗灾的根本大法。在此基础上，日本先后制定颁布了《灾害救助法》《建筑基准法》等。针对经常发生的地震、台风、海啸等灾害，法律要求各地方政府致力于绘制“灾害地图”，对灾害高发地区、疏散路径等进行详细标识，并在地图里标明抗灾物资的储存处。

有日本媒体指出，这些法律有利于应对小规模灾害，但对于大型灾害的预防效果比较有限。《建筑基准法》对于新建筑的防震抗灾性能有明确规定，但对于老旧建筑加固的要求不够完善。在今年7月的暴雨灾害和9月的北海道地震中，基础设施老旧和救灾通道不畅的问题都突显出来，这也是部分地区灾情严重的重要原因。冈山、广岛等地河川泛滥，虽然有“灾害地图”进行标注，但多处堤防早已老化。事实上，此前有日本媒体进行了相关报道，但当地政府迟迟未实施加固工程，因为法律没有强制规定翻修和加固的时间间隔。另外，很多受灾地区的供水、供气、供电设施都“超期服役”；一些加油站、零售店等生活基础设施也没有防灾准备；50多年前铺设的水管破损，导致多地断水。

一些道路严重老化且没有备用通道，就容易出现“孤岛”；连接九州和东日本的货运铁路中断，导致作为经济命脉的物流网中断；京都府北部的半岛地区因唯一的道路被阻断，成为“孤岛”。

在接连遭遇重大自然灾害之后，许多日本媒体和专家呼吁日本政府痛定思痛，对防灾救灾法律法规进行必要的修订，避免再出现上述问题。

老龄化和“过疏化”

日本近期在面对自然灾害时，各地方政府其实严格遵守和实施了防灾抗灾的相关法律法规，灾情预告也很到位，做到了人人皆知，但民众损失依然惨重。这恰恰说明有些法律法规和机制需要调整。一些灾民尽管收到预警，并按照既有的规章来应对，例如“水位到达某个位置后就行动”，但这次的洪水来得非常迅猛，灾情恶化的速度远超以往，导致许多依法疏散避险的地区措手不及。

日本现有的防灾抗灾法律法规，没能跟上人口老龄化和地方“过疏化”不断加剧的新形势。

法律规定，日本在自然灾害来临时，政府须履行告知职能，然后民众自发组织疏散，再由政府配合进行救助。这次水灾来临之时，众多的老人没办法自行离开，只能选择在家中等待救援，可是当洪水淹到家中时，救灾人员却还没到。还有很多农村的老人，因担心暴雨后自己的田地受损，就想到田里去看一看，结果在去探查的过程中不小心被冲入洪水中，造成死亡或失踪。这都是此次灾害伤亡惨重的原因。

日本建有专职和兼职相结合的灾害应急救援队伍。专职应急救援队伍主要由警察、消防员、陆上自卫队队员组成；兼职队伍主要是“消防团”成员。

日本法律规定，农村地区必须设立“消防团”，地方政府有义务宣传并组织居民加入“消防团”。他们与消防署一起进行救灾训练，在灾害发生时积极参与救援。但由于农村地区人口老龄化越来越严重，年轻人流出加剧，“消防团”的规模实际上不断缩小，功能也在减弱。这些老年人连自保都难，更谈不上参加“消防团”了。

日本防灾机制的运行，在“过疏化”地区存在制度、资金和人力等多个难点。那种只有一条道路连接的地方，一般都是人口稀疏的“过疏化”地区。一旦道路被毁，居民自行疏散几乎不可能，救助行动也难以开展。在最近几次灾害中，“过疏化”地区的应变能力明显不足，例如一些地区在山体滑坡造成泥石流的危急关头，当地居民却因道路受阻而无法疏散。

日本各地方政府都立法规定，要定期开展防灾避险训练，但在“过疏化”地区，人们的积极程度有很大区别：有过受灾经历的地区一般都比较积极，而灾害较少的地区则比较松懈。今年7月受灾严重的冈山县的居民，在接受媒体采访时表示，冈山一直被称为“无灾害县”，因此地方政府和民众大都缺乏防灾意识，地区“消防团”的职能也随之渐渐被淡化了。

毫无疑问，日本需要改进“过疏化”地区的防灾救灾机制，并摸索适合高度老龄化社会的新型防灾体系。

难以应对复合型灾害

在阪神大地震和“3·11”大地震之后，日本全国都将防灾重点放在地震方面，而对其他灾害的对策预案显得不足。日本政府制定并实施了《大规模地震对策特别措施法》等一系列应急管理法律法规，但对于除地震和海啸以外的灾害，例如暴雨引发泥石流、山体垮塌等，相关法规和应对方案存在不足，导致事态超出政府和民众的预期。今年7月暴雨袭击日本，受灾严重突显出日本政府应对大面积复合型灾害的能力欠缺。有不少房屋因山体垮塌被压垮或冲走，导致家破人亡。这是政府、开发商和居民在建房时缺乏对于复合型灾害危险性的预估，在灾害发生前也一直没有重视所导致的。

按现有的规章制度和应对方案，政府对受灾情况，尤其是失踪者的统计非常困难，进而影响救援。应该加强广域灾害发生时的联络和统计机制。

日本为应对地震灾害实施的相关法律，规定了“临近地区支援救灾机制”。由于此次暴雨覆盖范围广，持续时间长，受灾区域比地震大得多，许多地区自顾不暇，根本无法实施“临近救援”。

与防灾救灾相比，日本在灾后重建方面的法律法规更为完善，值得借鉴。

日本的《受灾者生活重建支援法》可以援助灾民，提供生活重建援助金，帮助灾民重新自立生活。有了這项法律，人们因自然灾害房屋全毁、半毁或成为危房时，都可以获得来自政府的援助金。

日本制定了《灾害抚恤金支付法》，规定对灾害死难者遗属应支付“灾害抚恤金”；对因灾害精神受创伤或身体出现残疾的人，应支付“灾害残疾慰问金”；对于受灾家庭户主或财产遭受损失的，还会根据实际情况给予“灾害援助资金贷款”。这些资金主要来自国家和地方政府。

2011年“3·11”大地震之后，特别是福岛核电站事故，令日本发现了灾后重建的法律空白。2012年6月，《儿童和受灾者援助法》出台。这项法律要求政府援助受灾居民生活，尤其是加强对儿童住宅、学校和幼儿园周围道路的清污工作，确保饮食安全等。法律还要求对放射线对人体影响进行调查研究和技术开发，培养开展医疗的人才，根据放射线量调查结果，每年调整援助的对象。