城市规模带来新的治理变量

秦德君

超过1000万人口的超大型城市是人类有史以来最巨型、最复杂的聚落集群，更成为一种新的“城市方式”，带来许多新的治理变量。

从原始聚居地到形成城市再到大城市，是人类城市文明第一个里程碑，城市成为“人类进步的引擎”。20世紀后超大型城市的不断出现，成为城市文明第二个里程碑。超过1000万人口的超大型城市是人类有史以来最巨型、最复杂的聚落集群，更成为一种新的“城市方式”，带来许多新的治理变量。

我国最新的城市划分标准作了四个方面的调整：一是城市类型由四类变为五类，新增“超大城市”，反映改革开放以来我国城市发展新的实际。二是将“小城市”和“大城市”细分为两档。细分小城市主要是为满足新城市规划的需要，细分大城市则主要为实施人口分类管理的需要。三是对人口规模上下限作出调整。四是人口统计口径与1980版指“市区非农业人口”不同，改为“城区常住人口”，这对城市人口计量更切合实际。

联合国内罗比环境计划负责人托普尔曾表示：到2020年，全球将有27到30座人口超过1000万的大都市，其中亚洲至少有18座超大城市。由此城市化问题的重点，被认为是在亚洲。联合国预测，超级大城市的成倍出现，将是全球性的历史趋势。

我国目前城区常住人口1000万以上“超大城市”，有北上广深四个一线城市和天津、重庆两个直辖市；介于500万到1000万之间的“特大城市”，有武汉、成都、南京、杭州、沈阳、西安、郑州、哈尔滨、青岛、苏州共10个。重要的是，“超大城市”远超了人口体量的概念，而成为人类地平线上包括新的治理方式甚至生存方式在内的一种新的城市类型，代表了21世纪经济和区域扩张方式。超大城市意味着特定的制度效率，特定的资源和权力，特定的全球辐射力和影响力，其对人类的科技创新，对工业、艺术和文化等领域的推动，是其他规模的城市无法比拟和替代的。

超大城市最重要特征，是其结构复杂性和治理难度“几何级提升”。由此，城市体量规模的扩张，意味着治理将面临更多新挑战。城市愈大，人口越多，城市集体行动社会学含义就愈复杂。城市人口大量聚集和分化，在带来经济增长活力和城市扩张的同时，带来了更丰富的社会性特质。由此人口因素只是理解超大城市的一个入口，不是超大城市涵义之全部。

超大城市作为一个社会体，其体量规模与治理之间构成了深刻的变量关系。正如一个国家的幅员与政策效率之间构成了一定相关性，城市之“大”之“超大”，与城市生态和城市公共生活构成了紧密的相关性，从而成为影响城市效率的新变量。

今天国家治理是通过城市治理来体现的，国家与地区进步是通过城市进步来表达的。很多新的城市治理命题，都将产生于“超大”这一新的基点上。城市规模扩张带来的新现象，超大型城市将对城市文明带来怎样的革命性变革，是我国城市治理中需要深入研究的。