从粤苏鲁浙四省经济看深化改革推动新一轮结构转换

张燕生　綦鲁明

新时期，推动高质量发展是应对社会主要矛盾的重大战略任务。但从目前情况看，结构转换不到 位是制约高质量发展最为突出的问题之一，应当予以足够重视。粤苏鲁浙是我国经济发达省份，在全国举足轻重，2017年四省GDP占全国的36.3%，在我国经济发展中占据重要地位，通过调研笔者认为，其经济对比能够从一个侧面反映我国经济结构转换不到位的问题。

一、粤苏鲁浙四省数据对比显示结构转换十分重要

根据调研，近10年（2008—2017年）粤苏鲁浙四省经济出现分化。

（一）从总量数据看，最近10年中有9年江苏的地区生产总值（GDP）增速快于广东，有8年山东的GDP增速快于广东，但2017年江苏、山东GDP增速均出现落后于广东

2008—2012年，江苏GDP增速均高于广东；山东GDP增速除2010年略比广东低0.1个百分点外，其余4个年份均高于广东；浙江GDP增速始终低于粤苏鲁三省。总体上看，这5年中，江苏、山东GDP增速普遍高于广东、浙江。

2012—2016年，广东GDP增速出现止跌企稳。2013年广东GDP增速8.49%，比2012年回升0.33个百分点，结束2007年来总体下滑状态，转入平稳波动。2012—2016年5年中浙江也出现了与广东类似的发展趋势。然而，与广东、浙江相反，2012—2016年，江苏、山东两省的GDP增速出现连续下滑，直到2017年这种下滑态势也未停止。

2017年，浙江GDP增长7.8%，位列四省之首，广东GDP增长7.5%，位居第二位；山东比广东低0.1个百分点；江苏为7.2%，GDP增速在四省中最低。与2016年相比，广东GDP增速持平，浙江GDP增速提高幅度最大，江苏回落幅度最大；山东和江苏GDP增速回落态势仍在持续，山东回落0.2个百分点，江苏回落0.6个百分点。

（二）从结构指标看，最近10年江苏、山东的结构转换慢于广东、浙江

从地方财政收入看，2008—2012年江苏、山东的财政收入增速普遍高于广东，2013—2017年，江苏、山东的财政收入增速均低于广东，且呈现差距拉大趋势。

受国际金融危机影响，相较2007年，2008年和2009年四省地方财政收入增速均出现急剧下滑。直到2012年，广东财政收入增速均低于江苏、山东。进入2013年后，形势发生变化。与2012年相比，2013年广东财政收入增速提高0.64个百分点，浙江提高1.1个百分点，而江苏、山东分别下降1.72个百分点和5.16个百分点。并且从2013年开始到2017年，广东地方财政收入增速一直位居四省之首。2017年，广东、浙江两省的地方财政收入增幅明显好于江苏和山东。

从货运量看，2007—2012年山东的货运量位居四省首位，2013—2016年广东替代山东位居货运量之首，且广东、山东、浙江三省均呈现明显的上升势头。

从各项贷款余额看，过去10年，四省各项贷款余额总量广东始终高于其他三省，山东始终处于末位。从增速变化看，2009—2016年，山东、浙江一直处于下滑过程，广东、江苏在经过一番波折后，自2012年转入平稳波动阶段，尽管粤苏两省变化趋势相近，但个别年份广东表现稍好。2017年广东各项贷款余额增速14%，高于江苏1个百分点，高于浙江6个百分点。

从四省关键数据对比可以看出，由于四省結构转换进程不一，效果差异开始显现。过去10年里，在总量还保持着一定增速的时候，由于结构转换、动能转换有早有晚、有快有慢，四省经济发展出现了分化。从供给侧结构性改革的角度看，广东、浙江经历了2008年国际金融危机的冲击后，被倒逼进行结构性改革，但自2012年开始进入比较主动的发展状态，到目前这种结构性改革的效果已由较高的GDP增速显现出来；而山东、江苏在结构转换、新旧动能转换方面的确落后了，现在两省已开始转入结构性改革的新征程。

从另一个角度看，以广东为代表的地区发展不平衡问题仍然十分严重，这说明当前各地存在着政府和市场作用协调性不足的突出问题。如果这个问题解决不好，不平衡不充分的矛盾不可能有效解决。笔者认为，解决发展不充分的矛盾要靠市场竞争产生活力，而解决发展不平衡的矛盾要靠政府以及社会的作用。

二、体制机制改革是推动结构转换的关键动力

从改革开放近40年的历史来看，通过不断深化改革推动结构转换，不断释放经济动能，是我国经济持续健康平稳发展的关键所在。改革开放以来，我国经济结构经历了三次大的结构转换。第一次结构转换，是在上世纪80年代推行农村土地家庭联产承包责任制并伴随乡镇企业崛起，带动了国民经济的起飞。第二次结构转换，是在上世纪90年代我国通过推进以国有企业改革为中心的宏观管理体制改革和四大支柱产业的振兴（这四大支柱产业分别是电子机械、石油化工、汽车制造和建筑业，这四大支柱产业在国民经济中的比重由8%迅速提高到25%以上），带动了经济的腾飞。第三次结构转换，是进入新世纪之后，通过发行国债，支持基础设施建设，我国经济出现了长达10年的快速发展期。

从粤苏鲁浙四省近十年的比较看，在2008年国际金融危机的倒逼下，广东、浙江通过改革推进“腾笼换鸟”，在推进供给侧结构性改革方面走在全国前列。可以说，广东、浙江过去十年的结构性改革取得了不少有益经验，较好地代表了我国第四次结构转换。

（一）加速实施简政放权，深化行政审批制度改革

长期以来，环节过多、时间过长的行政审批严重制约了企业的生产经营活动。特别是对中小微企业的经营活动来说，繁杂的行政审批有可能带来致命的打击。为解决这一问题，近些年来，广东、浙江大力推进简政放权，深化行政审批制度改革，通过做减法为培育发展新优势创造空间。2017年广东完成省级权责清单动态调整，省直部门行政职权压减至5567项，比2015年公布的行政职权减少1404项，压减率达20%。为支持创新创业，广东加大放权力度，取消行政许可，清理行政审批中介服务事项。最近十年里，针对审批事项繁杂，部门自由裁量权过大，行政审批标准化水平不高等突出问题，浙江自2013年启动新一轮行政审批制度改革，对省市部门审批权限采取应放尽放措施，并设立监管体系保证放权后的执行效率。

（二）依靠信息技术和互联网，建立政府服务新机制

广东在大力精简审批事项、压缩审批时限、减少审批环节的同时，推广“一门式、一网式”政府服务模式，主要做法包括出台方案加快打造“数字政府”，推动政府部门将分设办事窗口和审批服务系统整合为实体综合服务窗口和网上统一申办受理平台，深入推进行政许可标准化。实施“并联审批”和“绿色通道”制度，使超过90%的事项实现“最多跑一趟”。浙江在推进行政审批制度改革的同时，充分运用“互联网+政务服务”大力开展“四张清单”（政府权力清单、企业投资负面清单、政府责任清单、省级部门专项资金管理清单）“一张网”（浙江政务服务网）建设，遵循“法无授权不可为”“法定职责必须为”的原则推进政府自身改革，厘清政府、市场、企业、民众间的关系。近几年在“四张清单一张网”的基础上，浙江又进一步提出“最多跑一次”改革，这是其持续改善营商环境的关键。通过信息技术改进政府服务，提升办事效率，不仅创造了良好的营商环境，也大大推进了结构调整。

（三）大力推进混合所有制改革

混合所有制改革是未来我国所有制改革的主攻方向。广东、浙江两省紧抓这一发展方向，积极推进国有资本、集体资本和非公资本交叉持股相互融合为主要特征的混合所有制改革。近几年，广东支持龙头优势企业兼并重组，实施国企产权多元化改革；通过要求企业建立规范的董事会制度，完善国企法人治理结构。混合所有制改革使国企更能适应市场竞争，并在竞争中提升。浙江除了推进企业的混合所有制改革，还于2017年建立了混合所有制的新型科研机构——之江实验室，重点围绕人工智能和网络信息领域进行研发。这种赋予新型科研机构先行先试的相关权利的做法，充分体现了浙江体制机制的活力和优势。

（四）强化机制引导，倒逼产业转型升级

通过改革使要素不断由低效率部门流向高效率部门，是结构转换的体制性基础。2008年来，在国际金融危机的背景下，广东、浙江通过水价、电价、能源价格、排污权等资源要素方面实行差别化配置和价格政策，倒逼落后和低效企业“腾笼换鸟”。并通过政策引导机制，改变传统的“以GDP论英雄”导向，转为以“资源占用产出论英雄”导向，探索建立以单位用地税收、单位用地产出、单位能耗产出、单位排放产出等为主要指标的综合评价制度。这样通过限制和鼓励两种政策机制，为产业转型升级创造了内生动力，从而为要素由低效率部门流向高效率部门创造了新空间。

（五）依靠土地制度改革推进城乡融合

改革开放30多年以来，资本劳动力要素基本实现了全国范围内的自由流动。但土地要素的市场化流动仍不充分。浙江土地资源稀缺，实施农村土地制度改革，破解土地资源瓶颈，符合浙江经济发展需要。为此，浙江率先深化农村集体经营性建设用地入市改革，实践宅基地所有权、资格权和使用权“三权分置”。城乡统一市场的建设为实现人、地、资本的融合创造了有利条件。实践证明，农村土地制度改革是浙江推进城乡融合发展的关键所在。

三、深化结构性改革的对策建议

当前，我国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段。新时期，应当借鉴推广广东、浙江结构性改革的成功经验，推进我国新一轮结构转换，推动我国经济实现高质量发展。

（一）深入实施行政审批制度改革

以理顺政府与市场、政府与社会的关系为目标，继续加大简政放权力度，实施行政许可事项清理，取消不必要的中介服务、达标评比、信用评价等相关事项，推进建立上下协调联动的行政审批标准化体系，使政府职能从社会市场领域回撤，减少政府对微观事务的管理。强调依法改革理念，国家层面应加大法律法规的配套设计，使地方新一轮行政审批制度改革在统一的法律框架下开展。各级政府加强对下级部门的监督，使原来政府部门的重审批、轻监管向轻审批、重监管、重服务的方向转变。通过行政审批制度改革，实现政府管理流程的再造。

（二）建立数字型政府，提升办事效率

树立创造良好营商环境为民服务的目标，依托信息技术和互联网打造数字型政府，建立政务服务事项目录，实施动态管理，确保网上办事大厅、各种小程序、门户网站等政府服务同源、一致，使用便捷，提高用户的黏性和依赖度。采用第三方评估，加强对整个“数字政府”在应用开展、共享协同、服务成效的检查考核，并将考核评估结果作为后续投资建设的重要参考，促进“数字政府”改革持续发展。

（三）多措并举推进混合所有制改革

建立健全国企法人治理结构，完善法人治理机构运作机制，形成所有者与经营者之间的有效制衡。搭建优秀三会一层班子队伍，提升班子队伍在企业经营方面的知识、能力、格局、资源等软实力。通过市场化途径，丰富混合所有制的实现形式，可以采取黄金股、优先股、央地合作等方式，推进混合所有制改革做到既能面上混，也能实质混。同时引入员工持股，让员工参与企业的经营管理，将对混合所有制改革形成有效支撑。

（四）落实农村土地确权流转，释放土地和劳动力潜力

一是落实农户对承包地、宅基地和集体经营性建设用地的法人财产权，重点推进承包地“三权分置”，完善农村宅基地的权利设置，推动实现宅基地的市场流转。二是建立城乡统一的建设用地市场，推行城市建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩的政策，通过市场交换和土地规划部门跨区域调节，既使退出宅基地的农民获得财产性收入，又能满足城市新增建设用地需要。三是适应劳动力全国流动需要，建立全国统一的建设用地市场。应建立全国统一的建设用地市场，把中部地区农民工退出的农村建设用地指标出售给沿海地区。为解决土地占優补劣和农产品运输成本问题，应以每亩土地标准产量确定土地当量，再乘以运输成本系数，然后进行交易。运用市场机制，找到价值补偿办法。配合农民工全国流动，要重点解决农民工市民化问题，使进入城市的农民工能够和市民一样，在养老保险、医疗保险、住房保障等方面享受到各种公共服务。

（本文系2018年国家发展改革委委托课题《推动高质量发展建设现代化经济体系研究》阶段性研究成果。）

（张燕生，中国国际经济交流中心首席研究员。綦鲁明，中国国际经济交流中心副研究员）