国家义务与公民权利：我国老年长期照护保障相关问题再探析

王东芳

（山西大学 政治与公共管理学院，太原 030006）

国家义务是公民权利的根本保证，在全面建成小康社会的决胜阶段，以国家义务视角看待老年人长期照护一方面表明了长期照护保障是老年人作为公民的基本权利，另一方面也进一步明确了长期照护保障是政府的法定义务，从而推动其更好地为民众提供服务，以让全体老年人也能分享到改革发展的成果，能够真正体会到“老有所养、老有所乐”。

一、相关概念及问题意识

（一）长期护理、长期照护与长期照护保障

“长期照护”也称“长期护理”，这一概念最初出现在较早步入老龄化的西方社会中，并且在短短几年时会广泛认同。

世界卫生组织（WHO）于2000年会议中给“长期护理”进行了一个明确的定义：“为了使那些日常生活自理能力不完全的人日常照料方面的需求得到满足，改善其现有生活状况，由专业人员和非专业人员联合进行日常照料的由正规体系和非正规体系共同构成的活动体系。”桑特勒、纽恩（2005）将长期照护定义为：“在持续的一段时期内给丧失活动能力或从未有过某种程度活动能力的人提供的一系列健康护理，个人照料和社会服务项目。”老年人由于生理及心理等的特殊性，成为长期照护的主要对象。陈卫民、唐钧等国内学者普遍将其定义为：为生活完全不能自理或部分不能自理的人提供一个相对较长时间的各方面日常照料服务。

在中国受传统养儿防老观念的影响，家庭照料一直是最主要的照料模式，长期照护这一提法在我国起步较晚，但长期照护服务却很早就出现并且发展迅速。例如，在20世纪50年代，民政部门开始对“三无”老人提供社会救助，主要通过提供免费居住场所、机构服务、救济金以及向个人提供一些社会服务等形式。到2001年，经统计，长期照护机构就有39 338个，所服务的老人数量约为893 000名。

“长期照护保障”这一提法，在我国最早是全国老龄办副主任王建军2015年在山东省考察时，总结山东老龄工作的经验后提出的。2016年5月27日，习近平总书记在主持学习《推动老龄事业全面协调可持续发展》时强调，要“落实支持养老服务业发展的政策措施”，建立相关保险和福利及救助相衔接的长期照护保障制度。

笔者认为，所谓老年长期照护保障是指对那些因为疾病、年老等原因所导致的生活不能自理的老年人提供一种长期的、能够满足其生理心理需求的照护服务，其实质是将医疗护理与社会照顾相结合的服务。

（二）国家义务与公民权利的关系

所谓国家义务，是相对于国家权力而言，指的是国家对于公民的义务，即国家为满足公民权利的需要而应为或不应为的一系列行为的总称。马歇尔的社会公民权理论认为：“公民权利是指这样一种个人和国家的关系，个人被赋予正当的理由向国家要求得到某种能够保证自己和其他社会成员一样的地位和待遇，以使他获得一种自由地与合法地支配某些社会资源以满足自己需要的能力。而对国家来说，则要承担起保证个人有充分的自由来进行他作为一个公民所需要进行的正常活动的责任。”

可以说，国家义务的履行是公民权利实现的根本保障。随着“依法治国”理念的不断深入人心，中国也逐渐步入一个权利的新时代。与此同时，民众的权利意识愈来愈强，已经不仅仅只满足一些基本权利，如生存权的获得，他们更多的是需要自己的发展权能进一步得到保障。

（三）问题的提出

在老龄化、高龄化、空巢化、少子化及老年普遍贫困化等特殊国情背景下，老年人自我照护保障能力不足，家庭照护保障功能日益弱化，老年社会保障体系尚不完备等，使得我国老龄风险突显，养老保障形势异常严峻，对老年长期照护保障提出了很高的要求。因此，无论从国家义务还是公民权利的角度，探索中国特色的老年长期照护保障发展之路在当下显得尤为必要与迫切。

二、我国老年长期照护保障的现实分析

（一）老年长期照护保障的需求分析

老年期是人生普遍都要经历的一个特殊时期，相对于其他阶段具有特殊性，老年人由于生理心理等方面的变化，面临的风险增加，需求较其他年龄段的人群有很大不同，大致分为以下几种。

1.贫困风险与经济需求。进入老年期之后，老年人由于劳动能力的下降或消失，经济收入减少，一些老年人没有任何退休金作保障，加上身体健康等问题日渐显现，看病吃药的支出相应增加，老年人需物质保障才能维持以往的基本生活状态，才能较好地保持独立生活。

2.疾病风险与健康需求。生老病死是生命体不可抗拒的自然规律。随着年龄的增长，老年人群体抵御各类疾病发生风险的能力迅速降低，使老年人患各种疾病的概率比其他群体高。可以说，大部分“老年性疾病”已成为老年期的健康“常态”，保持或者恢复身心健康成了老年群体最重要的需求。

3.失能风险与护理需求。随着年龄的增加，老年群体身体机能衰退、慢性疾病困扰，罹患失能的风加。失能老年人对长期照护保障最直接的要求就是包含社会生活服务的护理需求。护理需求，即日常生活照料需求，主要包括买菜、做饭、定期洗衣、收拾卫生等，一些重度失能老年人还需要有人帮忙完成吃饭、吃药等生活中的琐事。

4.孤独风险与精神需求。老年人在年老体衰之后，有些身体行动不便，没有如步入老年阶段前那样具有足够的精力去参加社会活动，有些则因为退休之后社会接触的减少，从工作角色向休闲角色转换，而渐渐脱离社会，造成一定的社会隔离。此外，随着女性就业率的不断提高，传统的家庭照护资源正逐渐缺失，越来越多的老年人正生活在孤独中。

（二）老年长期照护保障供给现状

1.老年长期照护保障体系不健全。当前，我国照护保障体系尚不健全。第一，从政策引导和资金保障来看，虽然近些年中央对老年长期照护保障的政策文件频频出台，但地方政府关于老年人长期照护的具体制度安排仍处于缺失状态。第二，通过借鉴国际做法，发现目前我国缺乏有效的长期照护保险体系支持，尚未建立健全长期照护保险制度和护理制度。第三，我国目前对长期照护保障的服务内容和质量也没有制度规定，服务缺乏标准化。

2.老年照护保障方式单一，以家庭照护为主导。目前我国仍以家庭照护为主导，其次是政府投入，其他民间资源没有充分调动，社区照护非常薄弱，没有具体的政策措施，现有的社区资源利用不足；机构养老，数量虽然很庞大，但受经济条件、地理位置、照护保障服务等因素影响，养老机构不具有普适性，适合大多数老年人入住的养老机构太少。

3.老年照护保障不平衡、不充分。十九大报告中指出，我国当前的社会矛盾是人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。所谓老年照护保障不平衡，是指老年照护保障服务供需不平衡、区域不平衡、城乡不平衡等；不充分是指老年照护保障服务资源不足，现有资源没有得到充分利用。

三、医养结合：老年长期照护保障的本质

老年长期照护保障实质上是医疗卫生与养老相结合的老龄服务，即“医养结合”。十九大报告中明确指出：“推进医养结合，加快老龄事业和产业发展。”

“医养结合”顾名思义是指医疗资源与养老资源相结合，实现社会资源利用的最大化。医养结合很大程度上是中国特色，国际上鲜有这种提法，目前在推进的道路上，存在许多困难与障碍。当前我国仍处于社会主义初级阶段，受经济发展水平所限，老年照护保障行业发展不足，老年人无论是入住养老机构，还是居家抑或依托社区进行照护，均难以获得方便有效的医疗服务，“医养结合”难题的核心和实质在于国内门诊机构的羸弱，在全面深化改革的大政方针指引下，我国的医疗体制改革步伐也正在加快，这会在一定程度上推动我国老年长期照护保障的进一步发展。

四、我国老年长期照护保障的路径探求

（一）坚持政府主导，发挥其他主体作用

国家义务的履行是公民权利得以实现的根本保证，保障和改善民生是服务型政府的基本职责，老年长期照护保障作为民生领域的一个重要项目，要求我们必须从经济社会发展的全局出发，充分发挥政府、企业、社会组织和家庭等主体的积极作用，实现多元共治。我国政府应该明析职责，充分发挥其在老年长期照护保障中的主导作用，这并非要求政府凡事亲力亲为，什么都去管，而是要营造良好的老年照护保障健康发展的环境。

老年照护保障是一项长期的事业，需要政府在充分把握未来发展趋势的基础上，制定长远的发展规划，统筹协调各项政策，形成合力，优化资源配置，提高服务水平和效率。同时，我们也清楚地认识到老年长期照护是一项耗时、耗力、耗钱的巨大工程，仅靠政府有限的力量是远远不够的，所以需要政府为社会组织、企业以及家庭的参与创造良好环境，开辟一条通畅大道，让大家共同参与到这项伟大的事业中，聚众人之力，让老年长期照护保障最终达到“善治”的效果。

（二）坚持外部供给与内部需求协调发展

在中国目前的发展阶段和宏观形势下，民众对老年长期照护保障的呼声很高，必须通过充分有效的照护保障供给才能最终满足老年群体的内部需求，解决医疗和养老领域长时间存在的“难”和“贵”等社会问题。

坚持外部供给与内部需求协调发展，要求我们将老年长期照护保障的宗旨和目标从传统的维持老年人基本生存转为现代的维护老年人尊严并提升老人生活质量。在老年照护中要时刻记住，以老年人的切身需求为导向，在尽可能地给老人以自主的前提下，为老年人提供更为标准化与专业化的照护保障，使老人真切地感受到体面的、有尊严的“老有所养”。

（三）坚持可持续与老年照护保障服务均等化

古话说：“不患寡，而患不均。”老年长期照护保障属于基本公共服务范畴，如其他公共服务一般，我国的老年照护保障存在明显的不均等现象，例如城市多于农村，东部多于中西部等，这将严重影响全面小康社会的建成。

为此，我们要进一步完善老年社会保障服务体系，推进老年长期照护保障均等化与可持续的发展。政府要为所有老年人提供基本的、与经济社会发展水平相适应的、能够体现公平正义原则的大致均等的老年照护保障服务和产品，实现老年人生存和发展最基本的机会均等，让全体社会成员共同享受改革开放和社会发展的成果。