从审计视角看如何进一步推进扶贫工作

张雪艳

（西京学院，西安710123）

习近平总书记在中央扶贫开发工作会议上指出，要加强扶贫资金管理，加强扶贫审计监管。此后，审计署陆续出台了《关于进一步加强扶贫审计，促进精准扶贫脱贫政策落实的意见》《2018年国家重大政策措施落实情况跟踪审计工作指导意见》等，均指出要以扶贫审计促脱贫攻坚。近年来，各地审计机关围绕精准扶贫精准脱贫，对扶贫政策落实、专项资金使用和项目建设情况进行了跟踪审计，较好地发挥了审计的积极作用。现综合研究了各地扶贫审计中查处的主要问题，力求从审计的视角研究、分析精准扶贫工作中存在的主要问题并提出了相应的对策建议，更好地做好精准扶贫工作，实现精准脱贫目标。[1]

一、存在的主要问题

（一）扶持对象不精准

扶贫对象精准是扶真贫、真扶贫的重要前提。但审计发现，村组干部对本村贫困人员的真实情况和底数掌握不清，既有将应该纳入扶贫系统的扶贫对象没有完全纳入的问题，也有将不符合贫困条件的人员违规纳入的问题，甚至出于私利违规让不符合条件的亲朋好友享受扶贫政策的问题。从相关部门来看，主要是由于各个部门信息不共享，导致对扶贫对象识别不准，将许多不符合条件的人员纳入了贫困户系统。

（二）资金使用不精准

扶贫资金是开展扶贫工作、实现脱贫目标的重要保障，必须精准使用，才能使资金效益最大化，从而助力早日脱贫。审计查处的各种问题也说明，不管是什么人，采取什么手段，都始终围绕着套取、骗取扶贫资金做文章。审计发现，在资金精准使用方面，既有在扶贫项目中精准施策不够，导致大水漫灌式扶贫的不精准问题，也有扶贫资金统筹整合不够，投入渠道分散，没有形成合力的问题。[2]

（三）项目实施不精准

扶贫项目是改善贫困户脱贫条件，提高“自我造血”功能的重要载体，而准确确定扶贫项目是保障扶贫效益的重要前提。审计发现，扶贫项目实施不够精准的问题，主要表现在项目前期调研论证不够，导致项目立项不精准。从项目建设的过程来看，有的在项目实施期间随意变更项目内容，有的将原来的项目重新包装以旧顶新、以少充多、以次充好，还有的对配套建设要么不做，有的做了也做不全、做不好，还有的配套设施滞后，导致项目屡屡变更甚至作废，整体效益不佳甚至项目失败。

（四）使用效益不精准

扶贫资金使用效益是评价脱贫攻坚成效的根本标准。审计发现，扶贫资金使用和项目建设效益不精准，脱贫成效不佳。主要表现在三个方面，一是贫困户脱贫技能提高不明显。如在就业扶贫项目中，尽管很多贫困户参加了资格培训，但真正就业的却只占一小部分。二是贫困户增收不明显。在产业扶贫项目实施中，项目预期目标与实际成效相去甚远。三是企业带动作用不明显。有的把扶贫资金当作是对企业、合作社或致富带头人的一种补贴，纯粹为了争取资金，从一开始申报时就故意夸大扶贫效果，有关部门审核把关不严，导致扶贫资金屡屡被套取，影响了扶贫效益。

（五）监督检查不精准

参与扶贫工作的相关部门负有组织实施扶贫工作的重要职能，基层村组干部是在一线组织落实扶贫工作的直接责任者，相关部门和村组干部职能履行情况，直接关系到扶贫工作的真实性、效益性，进而事关扶贫项目的成败，影响脱贫攻坚大局。审计发现，有的职能部门履行职责不认真、不全面、不彻底，对本地扶贫底数掌握不清，对项目申报审核把关不严，项目实施和验收计划不周、统筹不够、指导不力。在基层村组干部中，则比较多的存在政策意识，法制观念不强，落实不细等问题。

二、问题产生的主要原因

（一）体制机制不顺畅

1.职责不清晰。由于政府相关部门职能交叉，导致许多扶贫项目建设内容交叉重复。近年来，扶贫资金划拨以条为主，项目申报则以块为主、条块结合。这种管理体制部门之间的权力划分、信息壁垒，使得各主管部门之间缺少沟通和衔接，项目内容的重复交叉，容易造成重复申报，骗取套取扶贫资金。这是导致扶贫资金碎片化使用、难以整合、效益不高的重要原因。

2.机构不健全。贫困地区往往都是位置偏远、交通不便，有的连汽车都不通，扶贫脱贫的难度和工作量都很大。而贫困区县因经济不发达编制都较少，常常没有单设的专职扶贫机构，从事扶贫工作的人员少，这对扶贫工作的统筹协调、计划安排、督导落实，以及扶贫工作的稳定性、连续性都带来不利影响。

（二）政策制度不完善

1.政策不完整。目前扶贫政策更多关注的是资金的投入、使用，对后期绩效评估很少涉及。比如，目前产业扶贫项目的效益如何评价没有标准，审计人员往往只能用项目申报方案中的预期效益做参考，而项目预期则随着市场波动有很强的不确定性，实际当中双方常常发生分歧，难以形成一致结论。有的项目虽然有验收环节，但实际当中往往走样变形，验收流于形式，还有的建设类项目中对于招标费用来源也不明确，诸如此类的问题在实际的扶贫工作中时有发生。

2.政策不衔接。一是有的项目要求不衔接，有的要求对贫困户进行逐户甄别，但出于推进搬迁进度的目的，对甄别没有要求，这就容易引起矛盾。二是责任不衔接。政府主导的一般性建设项目，都是谁的项目谁负责到底，而扶贫项目主管部门是扶贫办，实施主体却常常在村一级或其他新型经营主体。这种项目实施主体发生变化的情况，也使得有关部门的监管难以到位，项目效益难以保证。

（三）职责履行不到位

1.项目衔接不顺畅。扶贫工作涉及生产发展、易地搬迁、教育卫生、社会保障等诸多内容，需要相关部门严肃认真履行职责。但由于各种原因，职能部门的职责履行还不够到位。贫困户在产业扶贫项目实施中，经常因缺乏技术导致项目效益不佳甚至失败。

2.项目规划不长远。相关部门、基层政府和村组在项目实施后监管不够，使得有的旨在提高贫困户“造血”功能的产业项目变成了一次性投入，把发几头牛、几只羊就当作产业扶贫项目，将长远的致富途径变成了贫困户的短期收益。

3.项目审核不严谨。对扶贫项目的立项论证不够科学严谨。比如，对产业类项目是否切合实际，贫困户是否有充分意愿和足够能力去实施，是否真正能够帮助贫困户脱贫等方面的调研还不够。在移民搬迁项目中，对搬迁对象的筛选和确定，搬迁地址的选址是否符合村民搬迁愿望研究论证不够。培训类项目中，对培训内容的设置是否切合贫困户的实际需要还不够精准，导致有的项目批复后多次变更，甚至出现了无法实施的情况。

（四）队伍建设不够好

1.扶贫力量不足。在目前扶贫任务激增、标准提升，扶贫工作已经进入攻坚拔寨冲刺阶段的新形势下，区县和乡镇街办普遍面临着人力不足的问题，部分县一级扶贫开发办公室仍没有单设。这些都为扶贫工作项目调研论证不够、质量难保证、后期监管难实施等问题埋下了伏笔。

2.扶贫能力不强。具体表现在村组一级干部的整体素质不高和扶贫业务干部素质单一，缺乏相关专业知识，如道路建设、产业项目、电商扶贫等对专业知识要求较高，扶贫干部不了解相关专业知识和产业发展前景，导致项目论证、审批流于形式。基层为了解决人力不足的问题，往往采取临时借调的办法，这又与能力不强形成了恶性循环，极易导致扶贫工作在低层次徘徊。

三、对策建议

（一）不断完善扶贫政策体系

经过多年的实践，尤其是近几年扶贫开发工作整体取得巨大突破的宏观环境下，扶贫政策体系已初步形成。但在具体的执行过程中，一些细节性的政策规定还不够完善和严谨，而这些细节在一定程度上影响扶贫工作的成效甚至扶贫项目的成败。[3]一是在区县党委政府层面，区县党委政府要全面履行脱贫攻坚主体责任，制定好脱贫攻坚规划，抓好涉农资金统筹整合，切实发挥好脱贫攻坚一线指挥部的作用。要夯实乡镇党委政府的直接责任，加强对村组扶贫资金使用、扶贫项目实施的监督，把问题消灭在萌芽状态。扶贫脱贫部门要从过去组织实施扶贫项目的繁重业务工作中解脱出来，把主要精力放在研究制定政策、不断完善政策制度上来，发挥好综合、协调、统筹宏观指导和监督检查的作用。二是在政策具体内容层面，要着重研究政策的完整性、系统性、闭合性，特别是要注重对政策落实效果的评估，督促加强项目调研论证，科学预测产业市场，加强后期监督和评估，科学合理规避风险。

（二）加大对扶贫项目和扶贫资金的统筹力度

贫困区县要加大涉农资金统筹整合力度，集中力量攻坚克难。要建立扶贫项目库和信息共享机制，做好项目储备，完善项目申报制度、实施备案制度、检查验收制度，严格按照项目实施方案检查验收，提高项目成功率。要强化区县政府的监管责任，严格执行资金报账审核制度，及时跟踪访查扶贫项目实施、资金使用效益，确保项目实施取得成效。对培训类项目，要从严审核培训机构的资质，合理制定培训大纲，采取获得技术等级证书与发放补助挂钩等办法，切实解决培训项目弄虚作假问题，强化贫困人口产业技能培训，拓宽有劳动能力的贫困人口就业渠道，提高扶贫效益。

（三）加强扶贫队伍建设

一是单设县一级的扶贫开发办公室。要进一步优化扶贫人力资源配置，适当增加专职人员，人员要配齐、力量要强，合理设置内设机构。二是乡镇要有扶贫专干。要以县为单位，统筹整合人力资源，对一些因为社会发展而功能弱化的工作职责，可适当转岗。如基层的同志反映，计划生育现在基层工作量已经大为减少，是否可考虑将部分计生干部转为扶贫岗，或者让这部分干部增加扶贫工作的职能，便于促进基层工作落实。三是注重村组干部队伍建设。村组干部生活工作在当地，是不是扶真贫他们最有发言权，真扶贫也要靠他们去落实。要结合村级组织换届，把那些责任心强，愿意为村民脱贫致富做贡献的优秀农民选拔到村级组织中。四是充分发挥“第一书记”作用。第一书记是代表党委政府在扶贫第一线的干部，把第一书记作用发挥好了，就会切实把好精准扶贫第一关，确保最后一公里畅通。五是要加大对扶贫工作人员的培训，使其既接地气，又有较高的专业素养。扶贫人员自身也要强化责任意识，深入基层实际，加强项目调研，加强过程监管，既做好综合协调的工作，又发挥好督查检查作用，提高扶贫效益。

（四）强化考核问责机制

扶贫落实方面，要严格遵循中共中央提出的到2020年“农村贫困人口如期脱贫、贫困县全部摘帽、解决区域性整体贫困”的总要求，都要严格按照这个时间节点，扎扎实实推进扶贫工作。各级安排工作、考评检查都要保证上下工作节奏一致。监督检查方面，要发挥纪检监察、财政、审计等部门的督查作用，发挥报纸、电视、网络等舆论监督作用，畅通举报渠道，加强对扶贫资金监管。针对扶贫领域发生的问题，要强化问责机制。要建立扶贫工作巡查督查制度，及时发现问题，定期通报情况，督促抓好落实。脱贫考核方面，要加大对脱贫工作任务考核的权重，加强对扶贫项目完成数量和质量的考核，以考核和问责追责倒逼干部担责尽责，促使扶贫政策措施落实，确保脱贫攻坚目标顺利实现，如期实现全面建成小康社会的总目标。