婚姻登记异地办理的风险评估及保障机制研究

章林

（北京社会管理职业学院，北京101601）

自一夫一妻的婚姻家庭制度形成以来，古今中外，婚姻的成立或解除皆须经过一定的程序。在现代，这些程序主要有宗教方式、习惯方式和登记方式，我国是采用登记方式。我国的婚姻登记，是指国家依法委托特定职能机关按照当事人的申请对于当事人的婚姻状况进行记载或不予记载的行为过程，以及因这种记载或不记载而发生特定法律效力的事实状态。

一、婚姻登记异地办理的含义及意义

（一）婚姻登记异地办理的含义

2003年的《婚姻登记条例》规定，内地居民结婚或离婚，男女双方应当共同到一方当事人常住户口所在地的区县民政局办理。也就是说，关于婚姻登记的管辖，我国采取的是户籍地原则。婚姻登记异地办理，就是男女双方在户籍地以外的其他地方的婚姻登记机关办理婚姻登记。从婚姻登记机关的角度来讲，就是为双方户籍均不在本地的男女办理婚姻登记。

（二）婚姻登记异地办理的意义

1.婚姻登记异地办理可以切实提高外来人口的生活效率。随着现代化和城市化进程的加快，人口迁移和人口流动成为社会发展中的常态，这种常态的人口迁移在当前的户籍制度下产生了大量的人户分离现象。尤其是北上广深这样的一线城市，大量外来人口长年在此工作、学习和生活，成了“漂着”的人。在大量的外来人口中，处于适婚年龄的年轻人又占到了相当高的比例。由于生活节奏快、工作压力大、出行不便、请假难等多种原因，回原籍办理婚姻登记成为困扰适婚外来人口的难题。开展婚姻登记异地办理，可以切实解决他们的“登记难”问题，大大提高他们的生活效率。

2.婚姻登记异地办理可以有效强化政府的社会管理能力。当代中国社会的公共行政管理强调政府机关应站在“以民为本”的立场，着力提高行政管理的效能和效率，减少人力、物力、财力和时间的支出和浪费。婚姻登记是国家对社会事务进行公共行政管理的一个重要组成部分，因而婚姻登记工作也应该本着便民利民的原则，提高行政效能，提升政府的管理能力。

3.婚姻登记异地办理是公共服务均等化的要求。当前，中国经济发展已进入新常态，社会转型不断加快。社会各界广泛关注社会服务发展和社会公平正义，对基本社会服务提出了新的更高要求，也给基本社会服务发展带来了新的机遇和挑战，其中就包括婚姻登记如何更加便民等民生关切。

从公共行政的角度来看，婚姻登记是政府向全社会提供的公共服务物品。社会公共服务产品旨在满足民众的生存、生活和发展等社会性的直接需求，它面向全体公众，以公众的利益为导向。婚姻登记作为社会公共服务的一个重要组成部分，它强调的也是以民为本，一切以民众的利益为上。党的十五届五中全会提出了创新、协调、绿色、开放、共享的五大发展理念，为外来人口提供婚姻登记服务也恰好契合了“开放”和“共享”的内涵要求。

二、婚姻登记异地办理的风险评估

婚姻登记异地办理可以大大提升外来人口的生活质量，提升政府部门的管理能力，同时提升社会服务均等化水平。因此，《“十三五”推进基本公共服务均等化规划》提出，建立和完善公民婚姻信息数据库，探索开展异地办理婚姻登记工作。目前，北京、青岛等地已经在全市范围内打破了户籍限制，拥有本市户籍的居民可以在全市任一婚姻登记机关办理婚姻登记，而不再受户籍所在区县的限制。北京还在探索尝试为持有北京市居住证的外来人口办理婚姻登记，这在全国具有开创意义。

婚姻登记异地办理虽然意义重大，但是面临的风险也不容忽视。

（一）法律风险

首先，婚姻登记异地办理存在管辖权障碍。2003年《婚姻登记条例》第4条规定：“内地居民结婚，男女双方应当共同到一方当事人常住户口所在地的婚姻登记机关办理结婚登记。”为外来人口办理婚姻登记，婚姻登记机关不具有相应的管辖权，此婚姻登记存在程序瑕疵。

其次，为外来人口办理婚姻登记服务会增加被诉风险。开放婚姻登记异地办理后，势必会加大外来人口流入地婚姻登记机关的工作量。随着工作量的增加，疏漏在所难免。一旦出现有效投诉和行政过错败诉案件，不仅影响婚姻登记机关等级评定结果，更会使民政部门为民服务的形象受损。

（二）人员配备风险

为外来人口提供婚姻登记服务将直接导致外来人口流入地婚姻登记数量的增加，进而带来婚姻登记工作人员数量不足的问题。为应对挑战，婚姻登记工作人员数量增加在所难免，但配备多少工作人员能够满足需要却难以精确测算。《婚姻登记机关登记评定标准》以辖区户籍人口数量为标准，对婚姻登记员的配备提出了指导性的要求。但由于外来人口流动性强，其婚姻登记需求难以预测，给各婚姻登记机关工作人员的精准配备带来难度。

（三）网络运行风险

网络技术的出现无疑是意义重大的，它带动了人类的信息化革命，给人们的生活带来了便利，也大大提升了政府的公共服务能力。2012年，全国婚姻登记信息数据库实现了全国联网，各地婚姻登记管理信息系统与民政部婚姻登记数据实时共享，这为婚姻登记异地办理提供了技术支持。但是，在看到网络技术带来便利的同时，我们也要清楚地意识到，网络运行、维护与管理存在巨大的风险。婚姻登记工作数据量大、时效性强、登记节点多，为外来人口提供婚姻登记异地办理服务后，在“情人节”等婚姻登记高峰日，会不会也出现婚姻登记信息系统瘫痪的问题？如何在技术上加强和完善婚姻登记信息数据系统的平稳运行是不可回避的问题。

（四）信息缺乏及失真风险

婚姻登记信息数据的完整与真实是实现婚姻登记异地办理的基础，但目前民政部婚姻登记信息系统中的数据存在以下问题。

1.信息的不完整性。长期以来，婚姻登记由乡镇、街道办理，在分散的登记体制下，受婚姻登记员专业化程度低、流动性大、办公条件差、经费困难等条件的限制，婚姻登记当事人的信息采集很不规范，残缺不全。加之时间跨度大、乡镇街道区划调整等，档案资料不易找到，信息资料相当不完整。

2.信息的不对称性。由于民政部门与司法、公安等部门没有实现信息共享，各部门之间存在信息不对称，如法院的判决书不可能送达婚姻登记窗口，婚姻登记机关对当事人离婚情况不能知悉。当事人相关证件上信息的真实性也难以甄别，如公安户籍管理的不规范性造成的差错，户口簿上是已婚，而实际上是未婚或离异等。另外，省市之间的时空隔离、要求不对等也造成信息的不对称。

3.信息的虚假性。婚姻登记机关在查验当事人证件、资料和婚姻状况、防止违法婚姻方面缺乏有效的措施和技术手段，婚姻登记工作仍然存在着一定的压力和风险。假的身份证件、假的户口簿和虚假的婚姻登记记录，经常使婚姻登记机关进行错误的婚姻登记。

4.信息补录的滞后性。全国婚姻登记信息系统的有效运行有赖于海量的信息录入。婚姻登记信息的数字化就其实质来说是一项系统工程。纵向上，涉及从国家民政部到地方各级民政部门多层专业主管机关和工作机构；横向上，涉及民政部门、档案部门等相关部门。因此，这一项工程中的上通下达、左右协调是保证该工程成功的决定性因素。另外，由于这项工作具体涉及全国各地多达几亿条婚姻登记信息，而其中又包括结婚、离婚、再婚等多种情况，因此工作量之大、工作时间之久都给婚姻登记信息系统的有效运行造成阻碍。

（五）当事人诚信风险

2003年的《婚姻登记条例》生效后，不论是办理结婚登记还是离婚登记，都不需当事人所在单位或其居住的村（居）委会出具介绍信。当事人是否符合结婚或离婚的条件，一是凭借全国婚姻登记信息系统中的数据来甄别，二是依靠当事人的声明来担保。在全国婚姻登记信息系统中的数据不完善的情况下，当事人出具虚假声明，骗取婚姻登记并非难事。实行婚姻登记异地办理后，当事人诚信风险大大增加，婚姻登记机关工作出错的几率进一步提高。

三、婚姻登记异地办理的保障机制

随着大数据时代的来临，打破在户籍地办理婚姻登记的限制，为外来人口办理婚姻登记提供便利，实行婚姻登记异地办理将是大势所趋。虽然为外来人口办理婚姻登记面临诸多风险和挑战，但各地政府和婚姻登记机关应立足民生需求，适应经济社会发展，突破发端于计划经济时代的户籍地婚姻登记体制，不断提升婚姻登记服务保障水平，为外来人口提供均等化的社会服务和生活便利。

（一）清除管辖权障碍，规避法律风险

《居住证暂行条例》的相关规定为清除管辖权障碍提供了基本的政策支持。国务院《居住证暂行条例》第5条规定：“县级以上人民政府应当建立健全为居住证持有人提供基本公共服务和便利的机制。县级以上人民政府发展改革、教育、公安、民政、司法行政、人力资源社会保障、住房城乡建设、卫生计生等有关部门应当根据各自职责，做好居住证持有人的权益保障、服务和管理工作。”第14条规定：“国务院有关部门、地方各级人民政府及其有关部门应当积极创造条件，逐步扩大为居住证持有人提供公共服务和便利的范围，提高服务标准，并定期向社会公布居住证持有人享有的公共服务和便利的范围。”这些为居住证持有人异地办理婚姻登记提供了基本的政策支持。

行政委托的相关规定为清除管辖权障碍提供了可能。行政委托是指行政机关在其职权职责范围内依法将其行政职权或行政事项委托给有关行政机关、社会组织或者个人，受委托者以委托机关的名义实施管理行为和行使职权，并由委托机关承担法律责任。行政机关可以在法律允许的范围内将自己拥有的行政处罚等职权委托给其他具有法定技术设备和人员条件的组织行使，行政委托在我国的行政管理中广泛存在。外来人口居住地民政部门应与其户籍地民政部门积极联系，建立合作，如果能够取得外来人口户籍地民政部门的行政委托，则为外来人口异地办理婚姻登记的管辖权障碍将不复存在。

（二）引导当事人有序流动，降低人员配备风险

充分发挥互联网和新型科技的作用，运用网上预约和实时登记动态显示系统引导当事人有序流动。一是升级婚姻登记系统，拓宽网上预约途径，让当事人可以通过手机APP、短信、微信或第三方网站进行网上预约、撤销和查询，最大限度满足当事人预约需求。二是借鉴交通流量实时显示系统，通过网上已预约数量显示特定日期预约量饱和度。当事人可根据预约数量判断等候时间，引导当事人选择适当的时间。三是婚姻登记机关配置自动叫号系统并与婚姻登记系统、预约系统对接，在当地民政信息网、婚姻登记机关LED动态显示屏上动态显示登记量和等候时间。通过以上方式适时对外发布高峰日预警信息，智能提示，科学疏导，引导当事人有序流动，实现登记量合理分布。

（三）确保网络系统稳定运行，降低技术风险

婚姻登记信息全国联网工作对系统建设、稳定运行及客户服务提出了很高的要求。民政部前期主要工作是负责全国联网建设的规划和制定标准规范，开发全国婚姻登记信息系统，承担基础支撑环境建设，承担全国联网信息系统的组织实施和运行维护工作。近年来，民政部门继续推进婚姻登记数据库建设，逐步提升数据完备性，不断完善系统功能，深度挖掘数据应用、统计分析等功能，为社会管理决策提供支持。今后，民政部门要进一步加大工作力度，无论是在基础网络还是在系统软硬件环境方面，都全力做好系统的技术支持和系统运行维护工作，确保系统稳定运行。

（四）建立当事人诚信档案，降低诈骗风险

中国共产党第十八届中央委员会第四次全体会议审议通过了《中国共产党关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，要求加强社会诚信建设，健全公民和组织守法信用记录，完善守法诚信褒奖机制和违法失信行为惩戒机制，使遵法守法成为全体人民共同追求和自觉行动。2003年的《婚姻登记条例》要求公民在申请结婚登记时出具无配偶声明及与对方无直系血亲和三代以内旁系血亲关系的签字声明，这种声明本身就具有法律效力，要求本人承担由此产生的法律责任。因此，婚姻登记机关应建立涵盖全国的诚信档案，将弄虚作假，骗取婚姻登记行为记录在案，并通报公安、劳动就业、金融信贷等相关部门，以此提升公众诚信意识，减少或杜绝婚姻登记中的欺诈行为。

（五）全面提升服务能力，应对全新挑战

2011年以来，各地民政部门以创建国家等级婚姻登记机关为抓手，按照5A级婚姻登记机关标准推进登记场所基础设施建设，扩大场地面积，重新装修登记场所，合理设置功能区域，更新配置服务设施设备，增加人员编制，实现了场地、设施和面貌大大改观，婚姻登记机关整体形象和服务能力大大提升。今后，婚姻登记机关应狠抓管理水平和服务质量的提升，进一步提高管理效能，强化服务意识，争取早日实现婚姻登记异地办理，实现婚姻登记服务均等化。

参考文献：

[1] 王晓玫.婚姻登记服务与管理[M].北京：中国社会出版社，2010.

[2] 婚姻登记条例[S].2003-10-01.

[3] 居住证暂行条例[S].2016-01-01.

[4] 北京市民政局课题组.北京市打破区县办理婚姻登记调研报告[R].

[5] 民政部.探索打破在户籍地办理婚姻登记的限制[EB/OL].中国新闻网，2012-07-24.