新时代如何推进金融业对外开放

文/中国人民银行党校第六调研组 编辑/靖立坤

改革开放40年来，中国金融业对外开放的广度和深度发生了历史性变化，取得了令人瞩目的成就。面对金融全球化的趋势，开放将使我国进一步融入世界经济金融发展的大格局之中，践行世界金融互惠。

正确把握金融对外开放的五大辩证关系

一是把握“安”与“危”之间的辩证关系。不可否认，开放可能带来风险，但是金融封闭并不意味可以消灭金融风险。金融开放可以引入先进的经营管理理念，促进市场竞争，有利于降低国内金融风险。我国的银行业实践也表明，要科学、辩证地看待开放问题。2003年以前，我国银行业处于相对封闭的环境，但仍积聚了大量风险。当时很多境外机构甚至断言，中国国有商业银行技术上已经破产。之后，我国银行业采取了推进国有商业银行股份制改革、引入境外战略投资者改善股权结构、开放银行间市场促进竞争、支持境内银行“走出去”参与全球竞争和服务等一系列改革开放措施，使我国银行业的资本充足率、流动性、资产质量、经营效益和国际影响力都取得了长足的发展。中国银行等4家国有商业银行还进入了全球系统重要性银行之列。

二是把握“利”与“弊”之间的辩证关系。开放虽然有可能增加我国本土金融机构的压力，加大跨境资本流动风险；但另一方面，也给了境内企业在全球配置资产的可能，有利于其提高资产收益率，降低境内资产泡沫，分散风险；还可以促进引入境外资金、技术和管理，优化金融市场的结构，增强金融活力。从世界范围看，在金融全球化过程中获得较多收益的国家和地区，具有一定共性，包括稳定的宏观经济、稳健的金融体系、完善的经济规则，较高的宏观调控等。我国经济的基本面决定了在当前阶段进一步加大金融业对外开放，总体上利大于弊。

三是把握“放”与“管”之间的辩证关系。在开放的过程中，必然会面临各种各样新的风险和新的问题。这些风险和问题不应当通过限制或视而不见的方式解决，而应该通过加强创新监管方式、完善治理结构、推进制度建设和建立健全金融基础设施建设等措施加以妥善解决和控制。

四是把握“来”与“去”之间的辩证关系。“引进来”与“走出去”是我国开放战略的“一体两翼”。一方面，通过“来”和“去”的平衡发展，可以促进境内机构在参与全球的竞争中增强金融本领，并反过来增强在本土的竞争力；另一方面，则可倒逼境内机构增强改革意识，在国内竞争中发展壮大自己，为“走出去”提供竞争优势。此外，“来”和“去”的平衡发展，也有利于促进跨境资金流动的总体平衡，避免单向开放造成的单边流入的弊端。

五是把握“点”和“面”的辩证关系。要加强金融改革的整体性和协调性，破除制约金融市场开放向深度和广度拓展的木桶短板效应，形成各方协同、全面的对外开放。一方面，对研究已经成熟、共识基本达成、风险相对较小、促进金融改革和服务实体经济意义较大的项目，要大胆实行开放，争取多点开花；另一方面，也应注重开放的整体性和系统性，避免头痛医头脚痛医脚的孤立开放观。

金融业对外开放的基本原则

一是坚持服务实体，促进开放。金融对外开放应以服务现代化经济体系建设和国家对外开放新格局为核心，在习近平新时代中国特色社会主义思想的指引下，坚持服务社会主义市场经济改革，助力经济持续健康发展，配合国家深化供给侧结构性改革和建设创新型国家战略，有效创新金融支持实体经济的方式，加大金融对国家重大战略实施的支持力度，协助推进重点领域、重点项目建设；要探索服务“一带一路”建设的金融政策，开创金融服务国家对外开放的新格局。

二是坚持起点公平，促进竞争。起点公平就是要坚持以准入前国民待遇和负面清单为核心实现金融业对外开放。这也是党的十九大做出的重要部署。对外资市场准入实行准入前国民待遇和负面清单管理模式，已成为国际贸易和投资规则的发展趋势，也是我国已经明确的方向。一方面，无论对内资还是外资，只要能够改善金融服务，我们都要鼓励进入，对各种市场主体一视同仁；另一方面，负面清单制度下，清单内实现透明依法，清单外实现公平开放，有助于各类市场主体形成明确预期，确保不同身份的金融机构在同一起跑线公平竞争。

三是坚持协同推进，重点突破。坚持协同推进要从整体论和系统论角度看对外开放，形成改革和开放相互促进的局面。金融业对外开放要和汇率形成机制改革、资本项目可兑换改革进程相互配合，共同推进。首先，我国已深度融入全球经济金融体系，扩大金融业开放有助于更好地利用两个市场、两种资源，优化资源配置，提高金融体系的竞争力。其次，灵活的汇率机制是经济的稳定器，也是国际收支调节和跨境资金流动的稳定器。完善人民币汇率形成机制，有助于调节跨境资本流动，增强宏观经济弹性和回旋余地。最后，只有实现资本项目基本可兑换，金融业实行双向开放，我国汇率形成机制和整个金融业才能协调发展。

四是坚持辩证思维，防范风险。坚持辨证思维，就是要始终将促开放和防范风险有机结合起来，使金融监管能力与开放程度相匹配。一方面，要打好防范化解金融风险的攻坚战，加强宏观审慎管理，补齐金融管理短板；另一方面，要总结经验，提高监管能力，培养监管人才。金融对外开放，要结合市场需求和国际金融形势，重点有序放开目前仍存在较多限制的交易和汇兑，并处理好放松管制与风险防范的关系。

五是坚持底线思维，留有后手。要坚持金融对外开放进程与风险防控能力建设以及监管水平稳步的提高协同共进；同时，要及时更新管理理念和方式，健全宏观审慎调控手段，建立完整、高效的跨境资本流动监测和预警体系，完善风险预警指标体系和应急响应机制，严控监管套利，防范风险传染。在严格执行反恐怖融资、反洗钱、反避税、反腐败和基于国家安全考虑的一系列跨境资本流动短期管理措施，以实时有效掌控潜在风险的前提下，对金融对外放中存在的跨境资金流动极端情况，要始终留有后手。

积极稳妥地促进金融对外开放

我国金融业进一步对外开放已具备了较好的内外条件。一是面对全球经济格局的新变化和我国金融业的实际情况，需要推动金融业对外开放；二是改革开放以来，我国经济长期持续健康发展，为金融开放提供了良好的基础，跨境贸易和投资的较快增长，则为金融开放提供了有力的支撑；三是我国金融市场体系已基本建立，人民币国际化取得突破，各类产品种类不断丰富，主体趋于多元化，基础设施日趋完善，已积累了一定的对外开放经验；四是国际合作不断加强，在国际标准和规则的制定、修改方面具有了一定的话语权；五是科技进步为重塑金融运行方式提供了技术支持。

推动资本市场双向开放，加快实现资本项目可兑换

一是实现资本市场的双向开放，有序提高跨境资本和金融交易的可兑换程度。要不断完善“沪港通”和“深港通”，加快实施“沪伦通”，进一步联通境内外资本市场；要淡化额度审批色彩，进一步完善合格境外机构投资者（QFII）制度，提高资本市场对外开放的水平；要完善内地与香港基金互认，优化“北向通”，加快实施“南向通”；要进一步改革合格境内机构投资者（QDII）制度，丰富跨境投资者参与主体的类别，包括逐步放开境内居民直接参与境外资本市场，满足其配置全球资产的客观需求；要稳步推进具备条件的境外公司在境内资本市场发行股票，拓宽居民的投资渠道。

二是扩大金融服务业对外开放，放宽外资准入门槛。应按照内外资同等对待的原则，放宽对外资金融机构在持股比例、设立形式、股东资质、业务范围、牌照数量等方面的限制，为外资进入中国市场提供公平、公正的环境，包括：放宽银行业、证券业和保险业的外资持股比例限制，允许设立外商独资证券公司和独资寿险公司；取消对外资银行股东总资产的要求，取消对外资银行开办人民币业务的最低开业年限要求，取消对合资证券公司中方股东必须有一家是证券公司的限制；不再通过牌照数量限制合资寿险公司发展，并可考虑给予独资寿险公司新的区域经营牌照，同时加快牌照发放的节奏，以便利外资机构开展业务。在债券市场方面：优化境外投资者在不同账户之间的头寸转换程序；引入境外机构分层托管，逐步与国际托管结算的主流做法接轨，建立多级托管模式和名义持有人账户等。

三是积极推进对外开放，实现债券市场与国际接轨。要完善境外各类主体在境内发行债券（“熊猫债”）制度，形成规则透明、统一规范的发行制度；要完善银行间债券市场等主渠道，允许更多的境外资本投资我国的债券市场，提高我国债券市场的国际化水平；要鼓励境内企业在风险可控的条件下到境外发行债券，融通资金，同时允许境内居民投资境外债券。

四是建立、健全宏观审慎政策框架下的外债和资本流动管理体系，对流动性较强的资本市场、货币市场交易保留适当管理。要健全针对外债和跨境资本流动的宏观审慎政策框架，提高可兑换条件下的风险管理水平；综合考虑资产负债币种、期限等匹配情况，合理调控外债规模，优化外债结构，做好外债监测，防范外债风险。为此，需要研究如何通过市场化手段抑制短期投机性资本冲击，来加强对境外投资者投资行为和跨境资金大额异常流动的日常监测和风险预警，督促参与机构认真履行一线监测和信息报送义务，以防范违规交易和异常跨境资本流动风险。

加强配套改革的支撑作用，形成开放和改革相辅相成

一是稳步提升利率和汇率市场化程度。一方面，要继续完善人民币汇率市场形成机制，推动外汇市场深化发展和对外开放，发挥市场供求在汇率形成中的决定性作用；同时，有序扩大人民币汇率浮动区间，增强人民币双向浮动的弹性，保持人民币汇率在合理均衡水平上的基本稳定。另一方面，要坚持由市场供求决定的利率形成机制，完善市场利率体系和利率传导机制，提高央行的利率调控能力，加快推进利率市场化改革。

二是优化国内金融体系建设。第一，提高直接融资比重，建立、健全直接融资和间接融资协调发展的金融体系。第二，以合格投资者和场外市场为重点渠道，发展债券市场，进而形成包括场外、场内市场的分层有序、品种齐全、功能互补、规则统一的多层次资本体系。第三，发展外汇市场，丰富外汇产品，拓展外汇市场的广度和深度。第四，构建产权协调、有效竞争的金融服务体系。第五，加快推进黄金市场的对外开放，提高我国黄金市场的国际竞争力。

三是完善法治化监管能力建设。金融业的对外开放，必须在监管水平同步提升和监管同步加强的条件下进行。金融监管部门应持续加强穿透式监管，加强对跨境资本流动的监测、分析和预警。监管当局应加强与境外监管机构的交流沟通和合作，学习和借鉴国际监管经验和监管标准；同时，要健全宏观审慎管理制度，防范金融体系的顺周期以及跨机构、跨市场、跨业态和跨境传染的系统性风险，确保金融体系宏观稳定。此外，要加强国际金融人才的培养，建设一支具有国际水平的金融专业人才队伍。

四是促进人民币跨境使用。应以贸易和投资为重点，全面推进跨境人民币的使用，巩固人民币计价结算货币的地位，推进人民币跨境交易，提升人民币的国际货币地位。

强化金融治理能力建设，落实金融监管改革措施和稳健标准

一是完善监管协调机制，界定中央和地方金融监管职责的风险处置责任。提高监管效率，完善审慎监管制度，是维持金融体系稳定的有效途径。在鼓励金融创新、推进简政放权的同时，要加强金融协同监管，充分发挥国务院金融稳定发展委员会及其办公室的作用，不断提升监管协调工作能力，加强货币政策、金融监管政策与法律法规的协调，加强本外币一体化监管，实现金融信息共享，减少监管空白和监管重叠，形成监管合力。同时，清晰界定中央和地方的金融监管职责和风险处置责任，坚持中央金融管理部门对金融业的统一管理，引导地方政府履行辅助和补充职能。

二是发挥国务院金融稳定发展委员会的金融监管协调作用，统筹谋划金融业对外开放。强化央行宏观审慎管理和系统性风险防范职责，落实金融监管部门监管职责。一是尽快建立并完善金融业安全审查机制。在实行准入前国民待遇的基础上，探索安全审查机制，强化审慎监管等规则运用，加强对金融消费者权益的保护。二是完善金融业双向开放的配套法律法规，发挥国务院金融稳定发展委员会及其办公室的综合协调功能和整体法规设计的规划作用，清理负面清单外的歧视性限制，统一对内外资的法律法规，构建同国际投资规则相适应的准入规定，落实央行拟定银行业、保险业重要性法律法规草案和审慎监管基本制度的职责。三是加快金融基础设施建设，保障金融市场安全、高效地运行和整体稳定。四是统筹金融业综合统计。加快建立统一的金融数据信息采集平台和法定共享机制。