全球船舶硫排放控制的比较和对中国硫限方案的建议

鄢和诚 丘小鑫 胡汉强

一、引言

当前，世界上80%以上的货物贸易是通过海运完成的，可以说海运业为世界各地的经济发展做出了突出贡献。然而，船舶排放带来的空气污染也不容小觑。国际自然资源保护协会（NRDC）2014年发布的《船舶港口空气污染防治白皮书》指出，一艘使用3.5%硫含量燃油的大中型集装箱船，以最大功率70%的负荷行驶，一天排放的硫氧化物相当于50万辆使用“国四”油品的货车。

为降低船舶硫氧化物的排放，减轻船舶造成的大气污染，社会各界开展了广泛的研究和实践。设立硫排放控制区是其中较为突出的一种方式，全球多个区域设立了专门的船舶排放控制区，对船舶大气排放采取特殊强制措施。[1]根据美国环保署（EPA）发布的研究报告，到2020年，北美排放控制区的船舶硫氧化物排放将减少86%，美国和加拿大将减少1.4万人过早死亡并减轻近500万人呼吸道病症，因设立排放控制区而将减少的健康支出相当于设立成本的34倍。[2]因此，船舶排放控制区的设置和研究具有十分重要的意义。

我国已于2016年1月设立船舶排放控制区，并于2018年7月发布征求意见稿，计划进一步强化排放要求。在国内外硫限政策的研究方面，国内学者就国内外排放控制区的设置做了相应的对比研究。本文详细比较了全球主要船舶排放控制区的硫限要求和政策措施，并基于IMO会议最新动向，对我国发布的征求意见稿以及后续政策措施提出建议。

二、全球主要船舶排放控制区

目前全球主要船舶排放控制区分为两类：一类为IMO排放控制区，分别为波罗的海排放控制区、北海排放控制区、美国加勒比海排放控制区、北美排放控制区；另一类为自行划定排放控制区，由于IMO排放控制区的申请过程耗时费力，因此部分国家和地区选择自行划定排放控制区，主要有欧洲海域排放控制区、美国加州排放控制区和中国排放控制区等。各个排放控制区均对船舶硫排放提出了不同程度的限制要求，具体信息如表1所示。

表1 全球主要船舶排放控制区

三、全球主要强制性硫限要求的比较

为深入理解全球范围内排放控制区的硫限要求和发展趋势，笔者统计对比了全球主要排放控制区的强制性硫排放控制要求，以期为我国下一步要求的制定提供参考意见。具体内容如表2所示。

表2 全球排放控制区硫限要求一览表①为便于比较分析，本文研究未包含对内河船舶的要求。

为直观比较，笔者进一步将上述限硫要求绘制成图1—图4。

综合比较上述不同区域的船舶燃油硫含量限值表，可以得到如下结论：

（1）随着时间的推移，各个区域的硫含量的限值要求是不断趋严的。

（2）IMO、欧盟、美国加州提出硫排放控制要求的时间较早，欧盟单独对辖区港口间航行的客轮提出排放要求，而美国加州单独对船用柴油和船用轻柴油的硫含量限值进行区分。

（3）相较于其他地区的限硫要求，中国的限硫要求有如下两个特点：一是从控制区内的长三角港口到核心港口再到所有港口逐渐适用，体现“先行先试”原则；二是限硫要求从靠泊到航行逐渐适用，由静态提高到动态。

图1 I M O船舶燃油硫含量限值表

图2 欧盟船舶燃油硫含量限值表

图3 美国加州船舶燃油硫含量限值表

（4）中国排放控制区划定时间较晚。2016年，IMO宣布2020年1月1日起对排放控制区外的船舶要求0.5%的硫含量限值，同年，中国才着手单方面划定硫含量限值要求。

（5）2020年1月1日之后，IMO的0.5%硫限要求正式对全球生效。由于没有更为严格的硫限要求，届时欧盟对港口间客轮的要求、中国对控制区内航行船舶的要求将不再具有实际意义。

由于IMO划定2020年为全球船舶硫限标准的生效日期，为达到该标准，中国当前这种对船舶状态和港口的逐渐适用的方式是适合中国国情的。如果短时间内不断改变硫含量限值，将致使各方不断进行调整，反而容易造成人力物力的浪费，带来的影响弊大于利。此外，建议对相关国家或地区对客船以及燃油进行区分的做法予以关注。

图4 中国船舶燃油硫含量限值表

四、限硫政策措施的比较

为了促进强制性限硫要求的顺利实施，全球各国和地区纷纷出台了相应的政策措施。相较于硫限的强制性要求，各区域的政策措施更具有弹性和可操作性，在实际执行中可以根据实际情况进行调整，起到很好的补位作用。通过整理分析，笔者对这些政策措施归类如下：

一是增加监管处罚力度。主要包括增加燃油的抽查比例以降低违规行为的发生，借助遥感监测等技术提高监管效力，建立科学合理的处罚裁量标准等措施。

二是提出鼓励激励措施。主要包括采用科学合理的减排补贴方案，因地制宜鼓励岸电、LNG、废气清洗系统、减速等减排措施，给予燃油补贴等政策。

三是完善燃油供应保障体系。主要指监管燃油的生产、供应、销售、使用等各个环节，确保合规燃油的可获得性。

四是建立多区域多部门协调合作机制。主要是通过海事、环保、能源、工商、商务等部门联合执法来形成合力，规范整个燃油供应链的要求，此外，考虑到大气污染的区域性，部分区域采取区域间的联动合作来管控船舶大气污染。

具体情况如表3所示。

进一步比较国内外的政策措施，笔者认为以下几个方面可供国内借鉴：

（1）相对于欧盟的补贴政策以及北美的处罚标准，国内的相应政策和标准还需进一步提高科学性，引入科学决策因子，减少人为因素的影响，确保公平合理。

（2）引入先进的执法辅助技术。欧盟等国在污染监测监管上的研究和实践较为成熟，例如遥感监测等技术，通过技术革新降低人力成本，实现智能减排的目标。

（3）探索区域间合作机制。考虑到船舶的移动性以及大气污染的区域性，可以参照美国和墨西哥的合作方式，探索中、日、韩等国的区域间船舶大气污染联防联治机制，有效解决区域大气污染。

（4）探索诚信抽检机制。目前我国的燃油抽检仍相对随机。相较于北美按照船舶的违规燃油历史进行处罚裁量，我国也可以采用类似的方式，构建船舶燃油抽检数据库，按照船舶燃油超标历史进行计分，加大对存在燃油超标历史的船舶和船公司的燃油抽检频率。

五、对中国方案的建议

1.中国排放控制区征求意见稿

我国的船舶排放控制区采取的是分步设立的方式。第一步，我国在2016年设立了珠三角、长三角、环渤海水域排放控制区，对船舶硫排放控制提出高于国际通用标准的要求；第二步， 2018年7月，我国发布了排放控制区调整方案征求意见稿，进一步提高硫限要求，并计划将排放控制区扩展为沿海所有港口并强化对海南水域的要求。

按照征求意见稿的要求，自2019年1月1日起，船舶在沿海控制区内航行及靠岸停泊均应使用硫含量不大于0.5%m/m的船用燃油；自2020年1月1日起，船舶在沿海控制区内航行应使用不大于0.5%m/m的船用燃油，靠岸停泊期间应使用硫含量不大于0.1%m/m的船用燃油；船舶进入海南水域航行及靠岸停泊均应使用硫含量不大于0.1%m/m的船用燃油。

2.对中国方案的制订和具体实施的建议

综上比较和分析，除了前文对硫限要求和政策措施等方面的建议外，笔者认为对于我国最新的征求意见稿来说，在制定和具体实施时以下几个方面还需引起注意：

（1）确定性与不确定性相交集。确定性指的是IMO以会议决议的形式确定将2020年作为实施0.5%的全球硫含量限值的开始时间，届时，作为负责任的航运大国，我国有义务切实履行国际公约的要求。不确定性指的是我国当前排放控制区政策仍存在不确定性，出于慎重考虑，当前我国的硫限方案仍未最终确定。事实上，政策的不确定性在一定程度上不利于利益相关方的应对和具体实施。建议尽快确定国内实施政策，以便于各相关方的应对。

（2）局部港口燃油的不可获得性问题。意见稿将中国沿海全部纳入排放控制区，存在局部港口的合规燃油不可获得的情况，保障和解决每个港口的合规燃油供应问题，应是方案实施的基础。

一方面，可以探索建议建立一个合规燃油调配指挥中心，同时开发方案港口统一的燃油供应实时监控数据库，确保合规燃油的动态调配和储备。另一方面，扩大对岸电、LNG燃料和废气清洗系统（EGC）等替代措施的支持力度，加大岸电和LNG加注站点等基础设施投入（尤其是针对合规燃油不易获得的港口），降低废气清洗系统等技术的成本，减少相关投资的税费并在前期提供适当补贴，鼓励先行先试。

（3）在航船舶的燃油监管问题。意见稿对在航船舶的燃油硫含量也分阶段提出了要求，提高了在航船舶的燃油标准，在对在航船舶燃油监管上，国内主管机关尚无较为成熟的应用。建议加强与欧盟、北美等IMO排放控制区内国家和地区的合作，提高国内在远程燃油监测技术的应用和普及。

IMO海上环境保护委员会第七十二届会议（MEPC72）已批准了MARPOL附则VI修正案，要求在2020年后禁止船舶携带高硫油（货油除外），这在一定程度上避免了船舶在公海航行时使用高硫油。当该规定正式生效后，船上不再携带燃烧用的高硫油，主管机关仅在船舶靠泊时对船用燃油进行随机检测即可实现全航程的检测。尽管这样，船方仍然存在这样的违规可能，即载运仅够航行途中使用的高硫油，抵港前消耗完毕并完成向低硫油的转换，这种违规不易发现，监管不当不利于公平。对此，除了禁止供应商向船方供应非合规燃油以及检查相关记录外，旨在检查船舶整个航程燃油使用合规性的“燃油计算工具”被认为可以作为详细检查的依据[7]，建议国内积极研究推广。

（4）政策能否一致性实施的问题。在国内层面，为确保方案能够一致性实施，保障公平的竞争环境，海事等主管机关应严格查处各项违法违规行为。燃料供应链涉及多个主管部门，容易发生监管不到位的情况，例如对一些流动加油站的油品质量监管等。另外，对替代措施的监管也应引起重视，应严厉查处达不到等效要求的替代措施。同时应尽快确定排放控制区方案，以便国内各方对各自的限硫方式进行经济效益评估并制订达标计划。

在国际层面，考虑到国际上对燃油标准转换的过渡时间、具体炼油厂的供给能力、调和油的安全问题以及合规燃油的可获得性等仍持担忧态度，2018年7月，IMO召开会间会（ISWG-AP/1）制定了全球硫含量限制一致性实施指南草案[8]，对各相关方提出了应对建议。2018年9月，巴拿马等船旗国就调和油的安全问题还向12月初召开的IMO海上安全委员会第一百届会议（MSC100）提交了提案（MSC100/8/2），以期获得进一步关注和解决。随后，在10月底的MEPC73会议上，基于对上述问题的担忧，巴拿马等船旗国进一步向IMO递交提案（MEPC73/5/14），建议比照压载水公约，设立一个限硫令的“经验积累期”，以避免对船舶不适当的惩罚。会前，该提议受到美国等的支持。会上，与会各方就此提议展开了的争论，支持方认为已有的排放控制区经验并不足够，支持收集相关经验数据。反对方认为压载水公约存在不处罚的豁免规定，限硫令当前的形势和压载水公约设立“经验积累期”时的形势并不一样，提议容易对外界造成困惑，不利于各界的一致性实施。基于以上的讨论，委员会邀请就如何加强MARPOL附则VI第18条（燃油的提供和质量）的实施提出进一步具体的建议。国际事务的进展将直接影响国内硫排放控制动向，建议国内各方密切关注后续情况，并从我国利益出发，积极参与相关事务的研究与讨论。

（5）正确看待我国自行设立排放控制区。从排放控制区的划定方式上看，IMO在划定排放控制区时要求申请控制区的国家和地区完成相应的评估工作，以确定控制区划定的必要性和可行性。其中包括船舶排放对人口和环境影响、区域气象条件、船舶交通状况、控制措施、合规燃油可获得性以及费用和经济影响等。对此，笔者认为从科学性的角度出发，在划定排放控制区的同时也应同步对我国计划设定的排放控制区进行评估并适时予以反馈修正。

注意到部分专家学者提议国内尽快申请IMO排放控制区[9]，与IMO排放控制区相比，国内自行划定排放控制区的方式既有其优越性也存在一定局限性。优越性主要是政策出台效率高，可以在实践中不断予以修正，局限性主要是环保效果有限等。笔者认为在实际操作中，应在国际大环境和国内现实基础的前提下，找到维护政策的权威性和合理性之间的平衡点，鼓励各方积极参与到政策法规研究、实践操作研究、经济影响研究，做到既不盲目提高环保要求，切实考虑到各相关方的诉求，又能在国际上获得更多的主动权。

六、结束语

本文通过对国内外排放控制区的硫排放要求、政策措施进行比较和分析，找出了一些适合我国国情和发展的经验做法，并对最新征求意见稿中硫限要求的具体实施提出了意见和建议。预计年内中国排放控制区方案就可能定稿，相关硫限要求大概率将严于国际通用要求，无论最终方案要求如何，为确保竞争优势，都建议国内各方提前研究和应对。

和其他排放控制区相比，我国单方面设立排放控制区既有共性又有区别，具有特殊的现实基础、国际环境和国内条件，因此，在接下来的具体实践中，我们既应科学借鉴国外成熟可行的经验做法，又应在实践中不断积累经验，修正做法。