从量考到质考：政府环保考核转型分析

张凌云　齐晔　毛显强　龚梦洁

摘要：“十三五”以来，在中央环保督察行动实施的背景下，对地方政府环保绩效的考核正在实现从总量考核向质量考核的转型。针对这一重要转型，本文从委托代理激励设计的视角解释了转型发生的制度基础。从激励机制角度看，实施质量考核的难点主要在两方面，即要实现“信息有效”和“激励有效”。实现“信息有效”要克服信息不对称和信息模糊的问题；实现“激励有效”则要建立适度激励，并克服代理人“选择性关注”的问题。针对质量考核难点，本文分析了对实现从总量考核向质量考核转型做出贡献的制度变化，主要包括：①环境质量监测部门实现省级垂直管理，保障了质量监测工作不受地方行政干扰，有助于减少信息的不对称性。②中央环保督察行动强化了“公众参与”，主要体现在两方面：一是地方政府须严格落实群众举报的问题；二是举报问题的整治结果须全面接受群众监督。“公众参与”的强化有助于减少信息的不对称性和模糊性。③“党政同责、一岗双责”的新型责任机制纠正了地方环保工作中“权责不一”的问题。地方党委的职责强化，有助于提升地方政府在环保工作上的履职能力。④更为严厉的问责机制提高了地方党委和政府决策中“选择性关注”的成本，能有效规避“选择性關注”现象的发生。虽然这些制度调整为质量考核的实施提供了直接基础， 但从更深层次来看，上述制度变化发生在一个底层制度变革的大背景下。……