军工固定资产投资项目档案管理问题及对策研究

原 月 熊 瑶

为使国防科技工业水平能够走在世界前列，“十五”以来，国家对国防科技工业的投入大幅增加，对各军工单位的能力建设投入也随之增加，体现之一就是固定资产投资建设力度的加大。军工固定资产投资项目建设的成果表现为两种形态：一种是固定资产，也就是项目实体，以物质形态的方式展现；另一种则是无形资产，也就是项目档案，以知识形态方式展现。这两个方面相辅相成，缺一不可，是构成项目成果完整性的两个方面。

档案在军工固定资产投资项目中的作用

档案工作是项目工作的重要组成部分，客观真实地反映了项目建设的实际状况，并贯穿于项目建设全过程；档案是项目验收的重要依据，项目不进行档案专项验收，不得进行项目竣工验收；档案是项目竣工后续工作的参考和依据，长时期内发挥着重要作用。

项目档案是项目建设全过程的真实记录。项目档案的产生贯穿于项目建设全过程，是项目建设各项活动的真实历史记录。在立项阶段，会形成项目建议书、可行性研究报告以及相关的评价、评估性文件；在设计阶段，会形成设计审批文件、变更文件及批准文件；在实施阶段，会形成招投标文件、合同、施工文件、监理文件及各种仪器设备的实施过程文件；在项目竣工验收阶段，会形成竣工验收总结报告、验收意见和验收批复等文件。正如档案与人类历史如影随形一般，项目档案是项目工程忠实的伴生物。

项目档案是项目验收的重要依据。根据国防科工局制定的《国防科技工作固定资产投资项目竣工验收实施细则》的要求，完成项目档案单项验收，并将验收存在的问题全部解决，是项目进行竣工验收的基本条件。《国防科技工业固定资产投资项目验收办法》也指出，项目档案验收是项目竣工验收的必备条件之一。未经项目档案验收或者项目档案验收不合格的，不得进行或者通过项目竣工验收。项目档案是项目验收的重要关卡，项目档案的顺利验收是开展项目竣工验收的必备环节和重要前提。

项目档案是建设单位后续工作的参考和依据。项目竣工验收后，档案在长时期内将发挥重要作用的参考和凭证作用。档案记录和反映了建设单位现有能力和资产管理的基础，对项目的维护、运行、改扩建工作以及对后续项目的编制提供了基础信息。同时，项目档案在维护项目权益、开展项目研究等工作中，都能发挥重要的凭证作用，或者成为重要的法律依据。

项目档案工作目前存在的问题

建设单位对项目档案管理工作不重视。固定资产投资项目参建单位多、实施周期长，很多建设单位为了赶进度，普遍存在“重建设、轻档案”的思想。一是管理制度尚不健全。在项目建设过程中，档案部门普遍跟进较晚、经验不足、方式陈旧，建设单位各部门之间职责分工不明确，其制度建设和人员配备都明显滞后，未建立完整的项目档案管理体系。二是责任人重视程度不够。在项目建设中未设专职档案工作人员，没有认识到档案在项目建设中的作用。尤其在项目实施阶段，建设单位的责任人往往比较重视建设进度、质量、资金等，而忽视了档案工作，没有将项目档案工作纳入项目工程质量领导责任制和工程监理、合同管理中，项目档案在整个项目建设环节中没有排到应有的位置上，待到项目竣工验收时才提到议事日程。“重建设、轻档案”的思想影响着项目档案工作的开展，成为项目整体管理工作效率低下的主要原因。

参建单位对项目档案监管不到位。其原因：一是文件编制中介机构对工程文件编制过程监管缺失，导致文件编制质量不到位；二是工程监理单位对工程建设内容监管缺失，签字确认马虎行事，经常出现签字盖章手续不齐全＼施工文件填写不标准等情况；三是建设单位监管缺失，没有将档案管理工作纳入项目的立项审批、招投标与合同管理、进度管理、质量管理、设备管理、风险管理等工作范畴，导致档案部门不能深入现场检查指导，削弱了主动服务的意识，导致项目档案不完整、不准确，档案质量受到严重影响。参建单位监管的不到位严重影响了项目资料的质量，造成不可逆的结果，将给后期的项目档案管理工作埋下重大隐患。

项目档案归档资料不规范。固定资产投资项目参与部门多，工作环节复杂，建设周期长，形成的资料分散，不同资料形成主体对项目档案的要求不同，导致项目档案管理不规范。一是档案资料缺乏成套性。项目档案涉及的各领域之间虽然专业不同，但从项目初期到项目竣工投入使用，前后相互连贯、系统，构成了一个成套的完整整体。但由于很多建设范围重视项目批复性文件、有效性文件的收集，忽视项目附件资料及过程性文件的收集；重视项目实施过程文件、随机文件的收集，忽视了调试、运行、维护文件的管理；施工单位档案人员责任心不强，对施工资料的记录、收集整理不及时，有的施工单位为了不影响工程进度，缺张少页、滥竽充数现象严重，导致档案存在只有请示文件，没有批复文件；已有单项验收结论，没有调试运行记录；施工日志与施工进度存在差异等。二是竣工图管理缺乏规范性。竣工图是施工单位按照施工实际情况画出的图纸，它不同于设计图纸和施工图纸，能够最真实、准确、系统地反映工程实体，是项目的重要档案资料，必须严格按照规定进行管理。根据《建筑工程资料管理规程》规定，按图施工，设计洽商变更不多的，可将设计洽商变更的内容直接改绘在原施工图上，并在改绘部位注明修改依据，加盖竣工图章形成竣工图；设计变更较大的，不宜在原施工图上直接修改和补充的，可在原图修改部位注明修改依据后另绘修改图。但很多施工单位为了赶进度、图省事，往往不按要求制作，大量存在竣工图修改无依据、标识不统一、变更手续不完整等情况，造成竣工图与实际工程差异大，存在图实不符的情况，为工程后续维修及改扩建带来不必要的麻烦。三是档案管理缺乏系统性。国家档案局发布的《国家重大建设项目文件归档要求与档案整理规范》提出，组卷要遵循项目文件的形成规律和成套性特点，保持卷内文件的有机联系：分类科学、组卷合理；法律性文件手续齐备；符合档案管理要求。实际工作中，由于档案人员的专业化程度和对项目的整体了解参差不齐，项目档案管理缺乏系统性：综合管理性文件不能很好地按问题顺序进行排列，影响了案卷的规律性；设备仪器、分部分项工程未按工程、专业分类法进行划分，影响了案卷的成套性；案卷题名与卷内档号不能很好地形成有机联系，影响了组卷的科学性与合理性。

系统性、成套性、完整性是项目档案的基本要求与管理准绳，因项目档案管理不规范造成的项目档案在系统成套、齐全完整方面的缺失，将成为项目档案管理的核心危机。

加强项目档案管理的对策

以项目法人为管理核心，建章立制，将制度建设嵌入项目管理流程。坚持项目档案工作统一领导，集中管理，通过制定规章制度、业务指导、纳入考核等措施，采用先进的管理理念，建立项目管理和档案管理一体化管理体系。完善的项目管理制度与规范的档案管理制度密不可分，两者若能相互制约、相互衔接，并将这些制度嵌入到项目建设的进程中，有利于整个项目团队为达成共同的目标，即把项目档案验收作为竣工验收的一项重要指标。在项目管理中，项目管理制度建设与档案管理制度建设双管齐下，相辅相成，共同指引和保证档案管理工作科学、合理、有序的开展。

以纳入合同为管理依据，推行合同管理，建立项目档案的合同约束机制。合同是项目管理的重要手段，建设项目中各方均以合同形式约定验收文件和竣工图编制及移交的责任，它是约束参建单位的法律依据和项目实施的桥梁。任何项目启动前，建设单位要均要签订各种协议及合同，项目管理部门要通知档案部门提前介入，在合同文本中设立档案的专门条款，把文件的归档范围及要求等纳入其中，明确双方的责任和义务，这就使项目文件的收集、归档工作有了法律保证。建设单位档案部门也要及时检查合同的履行情况，做到项目归档文件齐全与否与项目付款休戚相关。将合同管理机制引入项目档案管理工作，如同给项目资料各责任方戴上紧箍咒，能有效约束各方行为，提高项目档案管理工作质量。

以过程控制为重要手段，坚持“四同步”管理，加强项目档案规范化管理水平。项目档案工作要坚持“四同步”管理，即下达项目计划任务与提出项目文件材料的归档要求同步；检查项目计划进度与检查项目文件材料积累情况同步；验收、鉴定项目文件材料与归档情况同步；项目总结与项目文件材料完成归档同步。这就要求项目管理部门要采取多种手段对项目实施全过程进行控制，将过程控制渗透到项目实施的每个环节。档案部门遵循科技档案的整理原则和成套性的特点，明确归档范围、科学分类、准确鉴定、规范整理，使每一份文件的形成、积累、整理、归档都处于受控状态，建立起完整的档案管理链条，从源头上提高档案管理水平。坚持“四同步”管理是实现过程控制的具体举措，是提高项目档案管理水平的有效途径。

目前，在高强度的投入下，我国国防尖端装备的研制与发达国家差距越来越小，与之对应，军工固定资产投资项目越来越多，项目档案工作也因此面临着严峻的挑战和发展机遇。所以，做好军工固定资产投资项目档案工作对我们这一代档案人来说，应负重致远。