深化与发展检察改革的路径思考

薛莉萍 严忠华

摘 要 本文拟以H区检察院推进检察改革的实践为视角，在总结其工作成效的基础上，探寻检察改革推进中存在的主要问题，并提出深化与发展检察改革的对策与建议。

关键词 检察改革 实践 深化发展 路径

作者简介：薛莉萍，上海市黄浦区人民检察院检察六部主任检察官，研究方向：刑法；严忠华，上海市浦东新区人民检察院检察六部主任检察官，研究方向：刑诉法。

中图分类号：D926.3 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.11.295

一、检察改革的实践与探索——以H区人民检察院为视角

（一）人员分类管理改革稳步推进

一是科学设计人员分类管理方案。在全面梳理检察干警队伍状况，统计近年来各业务部门年均与人均办案量，在底数清、情况明的基础上，形成人员分类管理方案。二是合理安排入额人员梯次。通过动态分析5年改革过渡期内三类检察人员可能发生的变动情况，认真拟制后续入额精算表，稳步有序解决尚未入额检察人员转岗入额及检察官助理遴选入额的需求。三是切实做好思想政治工作。在深入阐释检察改革政策的同时，分别召开老中青不同层次检察干警座谈会，因人施策，强化思想引导，确保改革进程中检察队伍思想稳定、工作顺畅。

（二）司法责任制有效落实

一是健全司法责任制度体系。先后制定《检察官办案权限规定》等7项制度，通过科学授权，明晰检察长、检委会、检察官等办案主体权责界限，突出检察官司法办案主体地位。二是分类落实司法责任。按照“谁办案谁决定谁负责”原则，制定相关细则规定，明确办案决定、审核、监督管理等司法责任归属，积极引导并促使检察官不断增强司法责任意识，确保办案质量和效率的同步提升。三是加强内外部监督管理。根据“放权而不放任”原则，加强从流程监控、质量评查、考核评价等多方面对检察官办案的内部监督制约。同时，不断健全人民监督员、司法公开和社会投诉处理等外部监督机制，努力提高司法公信力和社会满意度。

（三）职业保障制度依规开展

一是绩效考核机制逐步完善。制定《检察官绩效考核评定办法》，着重考查检察官的办案数量、办案质量、办案效果、职业操守、研修成果等情况，科学评价其工作业绩和职业素养，有效促进检察官主观能动性和工作积极性的提升。二是履职保障制度得到落实。制定《检察官履行法定职责保护办法》，明确规定检察官的人身、财产和住所安全受法律保护。三是薪酬制度改革稳步推进。严格按照市级文件精神及相关职务的不同等级标准，核定相应薪酬待遇。

（四）业务探索创新不断深化

一是探索刑事案件公开审查机制。继开展逮捕案件公开审查后，积极尝试对适用认罪认罚从宽制度的公诉案件进行公开听证审查。二是深化诉讼制度改革。主动适应改革要求，梳理完善检察一体化工作规定，切实规范各职能部门之间需要协作配合的15项工作机制。三是推进检察长直接办案制度。通过制定实施方案，规范正、副检察长直接办案的方式、类型、数量、内容及要求，以突出办案的直接性和亲历性。

二、检察改革推进中面临的主要问题

（一）队伍能力水平与改革要求还不匹配

检察改革虽然授予检察官以更多的办案决定权，但在实践与探索中，有的检察官因办案主体意识和责任意识不强，怠于行使办案职权，甚至未能摆脱对以往“三级审批制”办案模式的依赖；有的为减轻办案风险和压力，在办理疑难复杂案件时，遇到可捕可不捕、可诉可不诉的“两可案件”则退缩不前；也有的则需进一步提高对办案程序的熟谙程度、对办案风险的预判能力以及法律法规的熟练运用能力。

（二）部分干警还存在一定的思想波动

人员分类管理改革后，因检察官员额数量有限，使部分未入额检察人员的思想出现一定波动。此外，因司法行政人员的职业发展前景尚不明确，致使部分司法行政人员的情绪受到一定影响。

（三）相关配套机制有待进一步完善

一是司法责任制的配套机制尚需细化。如与司法责任制相配套的内设机构改革尚未启动，办案组织的设置还不够完善；检察官权力清单、授权办案、办案质量责任追究等方面还不够具体、操作性不强。二是案件审核运行机制亟待规范。实践中若只进行书面审查，却难以从文书中发现问题，导致案件审核作用不大；若要进行实质审查，则等同于案件审批。三是检察官联席会议作用有待充分发挥。实践中其组织召开的频率较低，原因在于主观上怕担责，怕集体讨论中对案件发表的意见会模糊司法责任的界定；客观上较费力，因联席会议的倾向性意见仅供参考，最终行使决定权、提出处理意见仍为承办检察官。

三、深化发展检察改革的路径思考

（一）统筹兼顾，不断完善检察改革配套措施

1.健全办案组织设置模式。明确各部门独任检察官、办案组织设定界限，健全主任检察官选任规则，为科学构建办案组织提供保障。加强办案组织的动态跟踪管理，根据人员变动情况，及时做好调整充实，实现员额制在全院范围内的科学合理配备。突出办案专业化和检察官主体化，探索构建以优秀检察官命名并发挥引领示范作用的检察官办公室以及以检察官为核心、以检察业务为导向的专业化新型办案组织。

2.规范案件审核运行机制。修订完善检察官权力清单，细分检察官和办案组的办案职权。进一步理顺检察长、检委会之间的职能关系，明确不同权责界限。进一步厘清不同案件的不同审核方式与审核监督管理的责任归属，确保案件审核运行机制的规范、正常运行。

3.完善检察官联席会议制度。明确其功能定位、运作程序及部门负责人对会议议题过滤把关职责，真正将其打造成部门讨论疑难复杂案件、开展业务研究和决策重大事项的重要平台，有效发挥其功能作用。

4.严格检察官业绩考评機制。要加强试行情况收集和专项督察，深入研究检察官绩效考核与条线考核对接、考核核心指数的科学设置，并合理调整和细化完善考核内容、量化标准及考核方法，规范检察官岗位设置和岗位说明书等，努力实现条线考核、本院公共目标考核与检察官个人绩效考核的有机统一。

5.全面构建内外部监督体系。通过完善案件流程监控及预警系统，统筹控申、监所、办公室、纪检监察等部门监管职能，加大案件质量评查力度，定期开展司法责任评鉴。深化检务公开，健全人民监督员制度和当事人监督制约制度，切实从办案实体监督、流程监督、风险监督、终结监督、办案督查、外部监督等方面，全面加强内外部监督制约，确保检察权依法公正行使。

（二）分类施策，密切关心干警思想动态

1.坚持以人为本。要从院级层面更加关注检察干警的思想动态和个体需求，更加注重对检察人员的思政工作和人文关怀，有效激发其工作热情，不断增强检察队伍的凝聚力、战斗力和向心力。

2.加强分类施策。加强改革政策解读，用足、用好检察官员额，及时解决具有法律职务的中青年檢察员的入额问题。加强对检察官助理遴选入额问题的综合分析与及时报告，积极提出措施建议。加强司法行政工作职能定位，明确司法行政人员职业发展前景，拓展司法行政人员纵横轮岗交流与晋升空间。

（三）抓住机遇，促进业务工作同步发展

1.以检察改革为动力，拓宽法律监督路径。积极聚焦党委关注、政府关切、群众关心的重点项目，把生态环境保护、食药品安全、国有资产保护等区域社会治理难点问题作为着力点，把握公益核心，坚持监督定位，努力拓展行政公益诉讼的法律监督新领域。

2.以审判为中心，积极构建新型诉侦辩审关系。围绕审判程序要求和定案标准，加强侦查取证引导，严格立案监督和侦查监督，确保侦查、逮捕的案件事实和证据经得起法律和历史的检验；全面贯彻证据裁判规则，完善非法证据排除制度和举证责任，提高检察官当庭讯问询问、示证质证能力，确保庭审优质高效；围绕人权保障和程序公正，规范羁押必要性审查，加强审判监督，有效维护司法公正；积极保障律师依法执业权，共同维护当事人合法权益，确保司法公正。

4.以前期探索为依托，扎实推进认罪认罚从宽制度试点工作。针对该制度试点以来发现的问题及存在不足，积极会同区司法局、区法律援助中心等部门进行研讨，努力达成共识，并形成我区审查起诉阶段法律援助律师参与认罪认罚从宽制度的工作指引，为全面推进认罪认罚试点工作打好基础。

5.以队伍建设为主线，大力加强素能建设与人才培养。结合内设机构改革，细化各部门中长期人才培养规划，确保我院工作的可持续发展。聚焦核心素能提升，积极开展内容丰富、主题多样、特色鲜明的各类政治业务活动，丰富检察机关精神内涵，促进文化建设多元化，不断提升人文修养，努力开创人才培养新格局。