村委会干部协助政府征收土地的犯罪主体身份辨析

摘 要 作为村民自治组织的村委会干部，在协助政府征收土地过程中收受或侵占公私财物，存在国家工作人员与非国家工作人员的主体争议：对于只协助人民政府开展一般性的征询村民意见、参与实地调查与登记、张贴公告文件或协助进行土地补偿登记等辅助性工作的，应以非国家工作人员进行认定；对于协助人民政府开展“国有土地的经营和管理”及“土地征用补偿费用的管理”两项重要管理工作的，应认定村委会干部为国家工作人员。

关键词 村委会 干部 犯罪主体 协助 征收土地

作者简介：项俊豪，广东省阳江市第一中学。

中图分类号：D924.3 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.11.340

随着农村经济不断发展，农村基层干部处理村务也越来越多，对外经济交往及协助人民政府开展工作也越来越频繁，农村干部出现违法违纪现象也时有发生，特别是党的十八大以来，加强了对基层违法乱纪等“苍蝇”干部的打击力度，2018年初更是开展了声势浩大的“扫黑除恶”专项活动，其中就包括对基层村委会工作人员违纪违法问题的专项整治，根据全国各地新闻报道，村委会干部违法犯罪案件不断涌现，其中不乏村干部协助政府征收土地时收受或侵占财物犯罪，对这些违法犯罪的村委干部进行刑事处罚是没有争议的，但村民委员会是遵循“三自”管理、教育和服务的自治组织，不属于任何一级行政机关，鉴此村民委员会干部犯罪是按一般公民身份处理还是按国家工作人员处理，才是最具争议的问题，由于农村干部处理村务范围较广、涉及方方面面，难以对各种情况下的村委会干部犯罪作出一一评述，笔者将以村委会干部协助人民政府征收土地为切入点，探讨一下基层干部的犯罪主体身份问题。

一、 农村村委会干部协助政府征收土地时，只有协助政府实施或开展“国有土地的经营和管理”及“土地征用补偿费用的管理”两项管理职能时，才能基于准国家工作人员属性而被认定为国家工作人员，如果没有这些职能，只应以一般群众干部身份追究其相应的责任

国家为了国防或社会公共利益需要，按照相关土地法律规定的流程，履行法定手续后依法将农民集体所有的土地转化为国有土地，并合理补偿和妥善安置被征收土地的集体组织及村民等一系列行为就是土地征收；也就是说，国家征收土地是国家为了进行经济、文化、国防建设以及兴办社会公共事业，依法强制、有偿征收集体或个人所有的土地。土地征收工作包括发布征地公告、征询村民意见、实地调查与登记、拟定征收土地方案、张贴征地公告及征地补偿安置方案公告、报批及批准征地补偿安置方案、土地补偿登记、实施征地补偿与土地交付等一系列工作，但作为基层自治的村委会，一般只能协助人民政府开展诸如征询村民意见、实地调查与登记、张贴公告文件以及协助进行土地补偿登记和协助代支征地补偿款等工作，这些协助性工作中，村委会干部协助开展哪些工作，才会被视为国家工作人员呢？

《刑法》第九十三条对国家工作人员作了三种情形规定，第一种直接国家工作人员，是指国家机关中从事公务的人员；第二种准国家工作人员，是指国有公司、企业、事业单位、人民团体中从事公务的人员和国家机关、国有公司、企业、事业单位委派到非国有公司、企业、事业单位、社会团体从事公务的人员；第三种以国家工作人員论，是指其他依照法律从事公务的人员。自治组织的村委会干部显然不属于直接的国家工作人员，也不属于受委派的准国家工作人员，最多只可能被视为以国家工作人员论的范畴；至于村委会干部能否被认定为“以国家工作人员论”的人员，其前提是村委会干部必须存在“其他依照法律从事公务”职能，也就是说，村委会干部必然实施或负责法律明确规定的公务，才能视为“以国家工作人员论”的人员。那么现行法律规定了哪些公务呢？全国人大常委会以立法解释方式对《刑法》第九十三条第二款作了明确规定，村委会、自然村等村基层组织人员，如果协助人民政府实施七种行政管理工作的，可以认定为“其他依照法律从事公务的人员”：第（1）种有关救灾、抢险、防汛、优抚、扶贫、移民、救济方面款物的管理；第（2）种涉及社会捐助公益事业款物方面的管理；第（3）种针对国有土地的经营和管理提供协助的；第（4）种专门针对土地征收、征用时，协会政府保管或发放有关补偿费用方面的管理工作；第（5）种涉及协助税务机关代征、代缴税款方面的工作；第（6）种则是协助政府有关部门开展计划生育、户籍、征兵方面的工作；第（7）种作兜底性规定，概括性规定协助人民政府从事的其他行政管理工作。

以上立法解释明确表明，村委会干部只有协助人民政府从事上述解释所明列的七种“行政管理工作”时，才能被视为“其他依照法律从事公务的人员”，以国家工作人员。显然上述所列明的行政管理工作中，涉及土地征收工作的只有第（3）、第（4）项，这两项涉及的工作职能是对国有土地的经营和管理或土地征用补偿费用的管理，这里需要重点强调的是：第（4）项规定注明的只是对土地征用“补偿费用”的管理，而不是对所有的征收、征用工作进行管理，也就是说，村委会的干部不是协助基层人民政府开展征地工作，就一律不加甄别地视其为“其他依照法律从事公务的人员”，只有村委会干部协助人民政府开展土地征收、负有保管或支付村民（村委会）土地征用时国家需补偿给村民或村集体的补偿费用职责时，才能国家工作人员；如果村委会干部协助的事项根本不涉及“土地征用补偿费用”管理的话，比如只协助人民政府开展一般性的征询村民意见、参与实地调查与登记、张贴公告文件或协助进行土地补偿登记等工作时，由于这些工作不涉及“土地征用补偿费用”或“国有土地的经营和管理”，因此根据上述人大常委会解释不能认定相关村委会干部为国家工作人员。

另外，“协助土地征收”和“协助土地征用补偿费管理”是两个内涵及外延完全不同的概念，不能混淆或随意张冠李戴地套用，最高检2000年对上述人大常委会的立法解释也作出规定，要求全国各级检察机关在办理村基层组织人员贪污、受贿、挪用公款犯罪案件中，要根据《解释》严格把握界限，准确认定村基层组织人员的职务活动是否属于协助人民政府从事《解释》所规定的行政管理工作。并且特别强调对于村基层组织人员从事属于村民自治范围的经营、管理活动不能适用《解释》的规定。因此我们不能把《解释》第（4）项规定的协助“土地征用补偿费用的管理”随意主观扩大化地解读为“协助土地征收”，以为村委会干部协助政府征收土地就视其为国家工作人员，因为许多协助征收土地的工作，既是对政府征收土地提供工作方便，同时也是村民集体村务必须开展的工作，也是为了维护或实现村民及集体的利益而开展的，协助土地征收也有相当大一部分工作完全属于村务性质。

二、村委会干部提供的征地工作协助还应具有重大性才能上升为“以国家工作人员论”

重大性是指相关事务中包含重大的公共利益，这是通过同类解释规则得出的必然结论，刑法法律的许多条文在列举具体要素之后往往会设置一些兜底条款。一般而言，对于兜底条款的解释，并不是漫无边际的，更不是随意主观解释，而应当受到被置于兜底条款之前的列举项的制约，而这一制约的具体表现就是同类解释的规则。同类解释规则是指，对兜底条款的理解，不能仅根据文字进行判断，而应在实质上将列举项与兜底条款视为一个有机整体，使列举项成为对兜底条款的说明，只有在实质上与列举项具有同等重大性、相当性的行为，才能被解释为符合兜底条款的规定。同类解释规则的贯彻有利于保障罪刑法定，减少适用法律的恣意，是受到法律学界和实务界认可的法律解释规则。

具体到上述人大常委会的立法解释，根据同类解释的原则，第（7）项规定的从事的其他行政管理工作，不能作扩大化主观解释，并非指所有行政管理工作，更不能随意扩大理解为协助政府征地的法律依据，而是要综合考虑，客观评价其他的管理工作是否与前六项具有相当重大性的行政管理工作。前六项中涉及救灾、抢险、公益、征地、税收等重大公共利益，其中主要包括两大类，一类是管理重要的财物，即（1）至（5）项；另一类是管理重要的事务，即“（6）有关计划生育、户籍、征兵工作”。村委干部协助政府开展的土地测量、资料登记、张贴公告等辅助性工作，虽然与征收土地工作有一定的关联，但其重要性显然远远不及《解释》所列举的六项重要财物及重要事务管理的重要性，不能认定为协助人民政府从事的其他行政管理工作，因此，對于村委会干部协助人民政府开展的土地测量、资料登记、张贴公告等辅助性土地征收工作时，不宜认定为国家工作人员，只有当村委会干部协助政府开展涉及财物和事务管理的“国有土地的经营和管理或土地征用补偿费用的管理”两项重要事项时，才能视其主体身份为国家工作人员。

参考文献：

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[2]张军.刑法（分则）及配套规定新释新解（9版）.北京：人民法院出版社.2016.

[3]曾斌、肖琼.立案定罪量刑标准解读与实务指导.北京：法律出版社.2018.