特朗普政府对台政策演进及走向

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特朗普执政以来，中美战略竞争与博弈态势日益加剧。“台湾牌”作为美国制华遏华棋局中的重要“砝码”，在特朗普战略设计中尤受青睐，台湾问题也在美政府整体战略考量中经历了从“交易筹码”到“战略筹码”的转变。美国对台政策在调整中不断变化演进，其“一中政策”在颠簸中前行，从而对两岸关系和台海安全形势构成复杂深刻的影响。

一、特朗普政府对台政策的演进

特朗普胜选至今，这个善变的、商人色彩浓重的“非典型”总统给美国对台政策带来诸多不确定性。受此影响，美国对台政策可谓“一波三折”，中美建交以来美国所奉行的“一中政策”也在不确定性中颠簸前行。

第一阶段：主动质疑“一中政策”。特朗普候任美国总统时期，公开对“一中政策”的必要性提出质疑，扬言将台湾问题与中美贸易问题等挂钩，把台湾视为解决中美其他矛盾与摩擦的“交易筹码”。在美台双方的精心策划下，2016年12月2日，特朗普接通了台湾地区领导人蔡英文的电话，打破了近40年来美台高层无直接互动的惯例，在国际社会引发轩然大波。特朗普通过推特将此事公之于众后，面对美国内外的质疑，第一时间在推特上为自己辩解，称：“多么有趣的事，美国向台湾出售了数十亿美元的武器装备，但我却不该接受台湾方面的祝贺电话。”在外界广泛担忧商人总统对“一中政策”的严肃性不甚了解之时，特朗普在12月11日接受美国福克广播公司采访时称：“我完全理解一中政策，但我不知道为什么我们必须受到它的约束，除非我们与中国在贸易等问题上能够达成交易。”2017年1月13日，特朗普接受美国《华尔街日报》时重申“不承诺奉行这一政策，除非看到北京在贸易和汇率等问题上取得进步”，“一切都在谈判之中，包括一个中国政策”。特朗普在就任总统前不断在台湾问题上挑起是非，制造事端，不管是否如他所说确实“理解一中政策”，但标榜深谙“交易艺术”的特朗普要将台湾问题作为“交易筹码”的意图昭然若揭。

第二阶段：正面回应“一中政策”。特朗普正式就任美国总统之后，向中方正式声明将信守“一中政策”的立场，特朗普政府扑朔迷离的“一中政策”表面上又回归了正轨。2017年2月10日，中美两国元首首次通话，特朗普向中方郑重声明，美国政府将信守“一中政策”的立场。2017年4月份的“习特会”之前，美国白宫和国务院资深官员在回应外界关切时，重申美国“一中政策”立场没有改变，保证“在台湾问题上不会出现意外”。出于对美国可能“弃台”的强烈忧虑，台湾地区领导人蔡英文通过媒体与特朗普隔空对话，称“不排除与特朗普本人再度通电话的可能”，却遭到特朗普明确拒绝。特朗普声称，中国正“帮助我们解决一个大问题（朝核问题），不想在这个时候给习主席制造麻烦”。同年11月，特朗普首次对中国进行国事访问期间表示：“美国政府坚持奉行一个中国政策。”可以说，在各方面压力下，特朗普政策开始改变早期对“一个中国”原则的态度立场，这也正是中美两国展开良性互动往来的前提和背景。

第三阶段：逐步掏空“一中政策”。随着美国对华战略的大体确立，美对台政策出现新转折和新调整。在2017年底至2018年初，美国先后出台三份重要战略文件，正式将中国定性为“战略竞争对手”，扬言将在军事、经济、安全等关键领域与中国展开竞争，并企图构筑“印太战略”强化对中国的围堵，甚至考虑在“印太”布局中为台湾保留一席之地。2017年的美国《国家安全战略报告》将“为台湾提供合法防卫需要和威慑力量”的相关内容置于“印太地区战略”板块下加以明确。此后数月内，美国政要纷纷在各种场合抛出台湾是美国推进“印太战略”重要一环的言论。与此同时，美国国会也积极配合已经敲定的战略构想，加紧推动多份涉台友台法案，特朗普亦签署通过包括《2018财年国防授权法》 《与台湾交往法》 《2019财政年度国防授权法》等有涉台内容的法案，涉及美台政府间及军队间高访、美台军舰互访互停、台军参与美方军事演习等内容。美国一系列举动，严重背离“一个中国”原则和中美三个联合公报相关精神，也脱离美国近40年来“一中政策”框架。美国一再重申“一中政策”立场没有变，但在台湾不断被赋予新的战略价值，“美台关系”不断被注入新的内涵，自我承担肩负更多“护台”安全责任之下，美国一直声称所信奉的、本就刻意模糊的“一中政策”，正朝着更加空洞、虚化的方向发展。

二、特朗普政府重拾“台湾牌”的逻辑与动机

长期以来，台湾问题一直是美国制华棋局中的一枚重要“筹码”。进入新世纪以来，随着中美两国关系不断深化、中国国家实力的不断增强和两岸关系的逐步缓和，近年来台湾问题在美国对华政策中的所谓“筹码”作用，总体上呈现不断弱化趋势。中美之间合作面日趋增大、共同利益不断拓展的结果，使得美国决策层逐步认识到：利用“台湾牌”的边际收益已远远低过中美的合作收益，美国利用“台湾牌”更趋于“低调”和“谨慎”。然而，特朗普当选后，出于对美国霸权逐步衰落的事实，开始将中国视为最主要的战略敌手，在政治、经济、安全等领域主动对华进行战略竞争与博弈倾向剧增。在此背景下，美政府在战略缔造过程中愈发重视台湾在牵制中国的“筹码”作用，台湾问题也开始从“交易筹码”逐渐上升为“战略筹码”，利用台湾问题向中国施压也从早先策略性的谈判手段转变成为具有战略意义的博弈筹码。

中美战略竞争态势加剧，美国“借台遏华”企图抬头。在奥巴马时期，中美两国在中美保持合作并管控分歧达成共识，美国在处理台湾问题上趋于谨慎。在美国致力于推动的“亚太再平衡”战略，美国并未赋予台湾明确的角色，避免给“台独”势力发出错误信号，尽量减少中国大陆的战略反弹。但近年来美国国内“疑华”势力总体呈上升趋势。自2015年以来，美国政界、军界、学界等陷入了一场规模空前的对华战略大辩论，直至2017年底特朗普政府发布《国家安全战略报告》，美国政府开始明确宣称对华接触政策的失败，并将中国定义为美国的“战略竞争者”和现行国际秩序的“修正者”。为强化对中国的战略压力，特朗普上台后，在经历了早期的摇摆后，开始在强化美台关系尤其在强化对台防务合作上进行突破，正以“切香肠式”的方式逐步改变传统对台政策，不断试探中国反应，对中美两国关系和两岸关系均形成严峻挑战。

美国内亲台反华保守势力苏醒，推动美台关系急剧升温。美国“一中政策”的推行已历经7位总统近40年的时间，但美国民主、共和两党在对台政策上依然存在较大差异：民主党在对台政策倾向上一向较为谨慎，而共和党更趋于强硬。共和党总统候选人特朗普就任后，美国国内政界、军界、学界等亲台势力明显较奥巴马时期更为活跃，阵容与能量更为强大，诸如现任国家安全事务助理博尔顿、国防部负责亚太事务的助理部长薛瑞福、众议院外交委员会主席罗伊斯等人士均是赫赫有名的亲台高官。同时，受中美竞争博弈日益加剧的影响，“亲台反中”逐渐成为美国政界的跨党派、跨阵营的共识，“以台制华”已成为一种新的“政治正确”。自2017年以来，美国国会抛出的诸多涉台提案屡屡获得参众两院压倒性的高票通过，对提案本身是否违背“一个中国”政策并无太多异议。可见，美国“亲台”势力正在形成合力，不断加速推动美台关系的升温，对中美政治基础的冲击作用将更加凸显。

台湾战略价值的提升，诱发美国重塑台湾战略角色。在亚太区域范围内，台湾具有极为关键的地缘政治价值。台湾自古素有中国“七省之藩篱、东南之锁钥”之定位，尤其对中国这个正由陆及海迈进的新兴大国而言，台湾更具安固海防、迈向深蓝的战略意义；而对美国来说，台湾位于西太平洋上“第一岛链”的中枢，在冷战时期是对抗苏联阵营的“不沉的航空母舰”，在冷战后是推进“民主化”改造的“灯塔”。随着中国海外利益的拓展，维护海洋合法权益及主权的意愿与能力逐渐提升，台湾作为中国大陆走向海洋的门户，战略价值越发得到美国的重视。在特朗普的“印太战略”视角下，台海、南海区域是美国构筑“菱形”安全体系的重心与要道。今年来，美国舰机频繁在台海、南海海域出没，通过售台潜艇技术等提升台湾军力水平，将“美国在台协会”新馆打造成针对大陆的“军情堡垒”，签署多份深化美台防务的法案，逐步推进与“印太战略”的兼容对接。美国正通过加强美台防务合作方式，将台湾塑造为“印太战略”的重要支点。

蔡英文当局加大向美迎合力度，美国乐见其作为遏华“马前卒”。蔡英文执政以来拒不承认“九二共识”，封闭两岸对话的大门。在一系列内外困局和执政危机面前，蔡英文当局企图通过美国帮扶寻求“突围”。与此同时，特朗普对其海外安全承诺不以为然的态度及其善变作风，使得蔡英文当局不得不担忧有被美国“抛弃”风险，从而更加坚定其依靠美国、抗拒大陆的决心。为此，蔡英文多次向美国公开喊话，宣称“台湾有能力也有意愿与美国在印太区域共同合作，做出更多的贡献”。为此，台方在“外交部”下设“印太科”，在组织架构上紧跟美国战略步伐，企图促进台湾融入美国的印太体系。台方还随美附和“中国威胁论”，将“一带一路”倡议妖魔化，呼吁国际社会“一起来制约中国大陆”。此外，台方在中美贸易纠纷、美对台武器出口、向美军方“租借”太平岛等问题上，主动向美国纳“投名状”，努力降低美国“弃台”风险，迎合美国保守势力，甘愿充当美国遏华棋局中的马前卒。

特朗普的个人性格特点，易于突破传统共识。特朗普的商人出身，塑造了其主动善变、精于算计的思维方式和强势任性、实用主义浓重的性格特点，敢于为其所认定的“利益”毫无顾虑地突破政策传统，刻意制造不确定性以掩护真实企图、肆无忌惮进行战略交易，这一点在其当选之初曾将“一中政策”视为“交易筹码”、上任前发出“免负责任”的言论当中便暴露无遗。被外界看成是“特蔡通话”的幕后推手、美国传统基金会研究员叶望辉就曾坦言：“‘特蔡通话’就是针对中国大陆，制造与大陆谈判环境。”而在特朗普正式就职后对“一中政策”的“口头上”回归，并非缘于其将一改过往的不羁的行事作风，而是通过许下“零成本”的口头承诺，便于在稳定中美关系的格局下，大胆地探索既能够游走于一个中国原则边缘、又能够提升美台实质关系的一条“合法”挺台路线，以此来不断蚕食“一中政策”框架，并在日后与中国进行博弈时占据有利地位。

三、特朗普政府对台政策调整的影响及趋向

台湾问题是牵动中国的核心利益，也一直是影响中美两国关系的主要障碍之一，美国大打“台湾牌”已经给中美关系和台海局势造成了巨大的负面影响。

冲击中美关系政治基础。特朗普当选以来在台湾问题上颠覆传统，逐渐背离了美国近40年来对台政策的基本框架，触碰了中国在台湾问题上的底线、红线。中国政府一再强调，台湾问题事关中国核心利益，绝不存有谈判的余地。特朗普政府一意孤行推出的系列涉台法案，冲击了中美建交时形成的“一中”政治基础，破坏了中美之间良性互动的氛围，加剧了中美战略互疑，无益于解决中美贸易摩擦等问题上的分歧，是逆势而为、开历史倒车的表现。

助长“台独”势力嚣张气焰。近年来，在中国大陆的强力威慑下，“台独”势力日渐衰弱，愈发不得人心。但美国近期不断强化“美台关系”的做法，无疑给“台独”势力注入了一剂“强心针”，进而助长了“台独”分裂势力的嚣张气焰。从蔡英文将“中国大陆”改口为“中国”，到赖清德公开自称“台独工作者”，从公然“去中国化”到炮制“公投法”并叫嚣将于2019年付诸行动，“台独”势力的野心得到进一步膨胀，行为更加肆无忌惮，美方释放“挺台”错误信号的负面效应正在显现。

加大和平解决台湾问题难度。美国不断出台涉台法案，就是企图为插手台湾事务开启“合法”绿灯，把台湾问题纳入美国国内法框架体系，为中国解决台湾问题设置障碍，加重对华博弈的战略筹码。美国若一味默许甚至纵容“台独”发展势头，“台独”行径必然会突破中国大陆的容忍极限，付诸武力不得不成为解决台湾问题的终极选项。

美国的对台政策服从于其整体对华战略，受到中美关系的直接制约。对于美国来说，台湾只是其制衡中国的一枚棋子，中美两国的战略竞争远未发展到全面摊牌的地步，因此美国暂不会贸然在台湾问题上与中国直接对抗，但同时亦不会放松对台湾问题的干涉力度，仍然寻求在名义上的“一中政策”框架内，逐步侵蚀对台传统政策，并寻求更多冒险性突破。未来特朗普政府在台湾问题上或将在以下三个方面做文章。

推动美台高层互动。“与台湾交往法案”是特朗普政府重磅炮制的一部专门的涉台法案，未来围绕美台高层互动，美国势必择机利用该法来向大陆施加压力，向外界有意传达“与台湾交往法案”生效后对提升美台关系的推动作用。

提升美台防务关系。从近期相继出台的2018财年、2019财年国防授权法案，再到仍处酝酿当中的“台湾防务评估委员会法案”、“2018年亚洲再保证倡议法案”等来看，在推动美台防务关系上保持着连贯一致的目标规划，即通过持续授权美台之间更深层次的军事交流，不断强化美国在台湾地区的军事力量存在，不断提升台湾针对中国大陆的“不对称战力”，把台湾塑造为服务于对华战略竞争的“印太代理人”。

协助台湾拓展“国际空间”。近一段时期以来，美国亲台人士频频在各种场合鼓动其主动拓展“国际空间”，并声称将有力声援和支持台湾参加国际组织活动和多边机制。美国还将通过多种渠道，协助台湾以“政治实体”身份加入到国际社会，为其塑造与中国大陆对等的“国际合法身份”。

进入特朗普时代以来，中美战略竞争日益加剧，美国重新考量对华棋局中台湾的战略价值，频繁利用“台湾牌”加大对华施压力度，企图在海峡两岸嵌入“楔子”，迟滞中国的统一进程。必须指出的是，无论是将台湾视为牵制中国的“交易筹码”，抑或是所谓的“战略筹码”，美国的真实意图只是为在制衡中国过程当中拥有足够灵活的“行动自由”，而非真正顾及台湾的前途命运和台湾人民的根本利益。因此，在美国对华总体战略框架下，不排除美国因“筹码”贬值或顾虑因台湾问题而陷入与中国全面对抗风险，而随时准备交易或放弃此“筹码”的可能性。对台湾蔡英文当局而言，寄希望于“倚美抗中”，试图通过紧抱美国“大腿”、幻想美国为台湾提供持久安全保障，将始终无法摆脱其“筹码”命运。