如何适应内设机构改革健全内部监督制约机制

摘 要 当前以司法责任制为核心的司法改革已基本完成，這对当前检察机关内部监督制约机制提出了新的课题，本文从健全内部监督机制的现实意义、当前存在的问题、完善内部监督制约机制的具体举措三个方面对内设机构改革背景下健全内部监督制约机制进行探讨。

关键词 检察机关 内部监督 纪检监察

作者简介：韩祥飞，天津市东丽区人民检察院纪检监察部干警。

中图分类号：D630.9 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.12.190

检察机关是法律监督机关，在司法活动中检察权不正当运行甚至违纪违法现象时有发生，2017年全国检察机关查处违纪违法检察人员2089人，其中天津市查处违纪违法检察人员16人，可见建立健全内部监督制约机制是保证司法公信力，实现检察权自我净化的重要举措。

一、健全内部监督机制的现实意义

（一） 符合反腐败斗争的新要求

检察机关一直以来承担着反腐倡廉的重要任务，随着在监察体制改革全面铺开，各级监察委员会悉数成立，职务犯罪部门转隶完毕的政治背景下，检察机关依然担当着惩治贪污腐败、打击职务犯罪的重要角色，因此检察机关更需要加强自身内部监督机制建设，完善内部监督体系。高检院在《“十三五”时期检察工作发展规划纲要》中明确要求，“十三五”期间检察机关要强化内部监督制约机制。纪检监察部门作为检察机关内部监督职能部门，更需要不断适应新时期新要求，创新工作路径和工作思路，担当建立健全内部监督机制的开拓者，以适应反腐败斗争的新要求。

（二）提升司法公信力的有力保证

《中国共产党内监督条例》规定，“监督是权力正确运行的根本保证，是加强和规范党内政治生活的重要举措。必须加强对领导干部的监督，党内不允许有不受制约的权力，也不允许有不受监督的特殊党员。”检察机关一直以来高度重视党风廉政建设和反腐败工作，坚持从严治检，司法公信力有很大提升，社会及人民群众对检察机关的满意度也在逐步攀升。但是，现阶段检察人员在行使检察权时仍存在司法不规范及滥用检察权等行为，严重损害了检察机关的形象。检察机关作为法律监督机关，在反腐败工作中发挥着重要的职能作用，必须彻底铲除司法腐败，防止个人意志干预、阻碍甚至破坏检察权行使，使查办的案件使人信服， 维护法律公信力，就要采取严厉措施规范检察权的运行，建立完善检察机关内部监督制约机制。

（三） 加强自身建设的必然要求

我国宪法规定，我国是人民民主专政，国家权力来自人民，检察权亦来源于人民，必须对人民负责，接受人民的监督。张军检察长多次强调，各级检察机关要重自强，认真严肃地加强检察队伍政治素质、业务素质和职业道德素质建设，以过硬的本领迎接前所未有的困难和挑战。一支作风不严、业务不精的检察队伍办理的案件肯定无法让人民群众从中感受到公平正义。通过建立内部监督制约机制，对检察人员行使检察权的过程进行监督，这就意味着能最大限度的确保检察权在合理合法的范围内运行，能够秉正立检为公、司法为民的理念。近年来发生的包括检察机关在内的国家机关人员违纪违法案例案件，经过仔细剖析不难发现，内部监督机制的缺乏是主要内因。一个完善的内部制约体系可以通过事前预警系统，预测检察人员苗头性、倾向性的违法违纪行为，从而做出预判，是督促检察人员提升自身素质的强大动力和必然要求。

二、当前存在的问题

（一）监督意识不强

一方面从监督主体来看，纪检监察部门作为检察机关内部监督职能部门，其组成人员也是检察机关内部人员，特别是在基层检察机关，由于上级或同级纪委尚未派驻，这一特点尤为明显，从而导致纪检监察部门在检察机关这个“熟人社会”中进行内部监督时，往往碍于人情不愿主动监督，进而导致监督力度不足，效果不佳。同时，对执纪监督者的保护性制度不够健全，监督者担心被打击报复，不敢监督执纪。另一方面，从监督对象来看，受传统思想影响及监督上存在的惰性心理，大多数检察人员仍对接受监督有抵触情绪，没有认识到严管就是厚爱，认为监督是组织对其不信任，是对其自身能力及人品的怀疑，思想上有动摇不向组织反映，案件办理有瑕疵不主动解决。甚至有的监督者认为自己是监督别人的，过于看重自身权力而忽视了义务，存在“灯下黑”的现象，不利于监督机制的顺利施行。

（二）监督力量分散

目前基层检察机关内部监督职能主要分为纪律监督和案件监督，随着司法体制改革基本完成，检察人员实行分类管理，案件管理部门作为业务部门，主要负责案件流程监控、案件质量评查等案件监督，纪检监察部门作为综合行政部门，主要负责执纪监督、检务督察等纪律监督，实际上等同于将内部监督的力量按监督的性质一分为二。在检察工作中，纪检监察部门与案件管理部门因性质不同，互相缺乏沟通，形成“各自为政”的格局。作为综合行政部门，纪检监察部门还承担不少监督执纪问责功能以外的工作任务，导致监督工作的重点不突出，而且检察机关历来受重业务轻行政的传统风气影响，纪检监察部门受重视程度被弱化，问责缺乏威慑性。

（三）人员专业素质有待提高

检察机关作为司法机关，检察人员的法律专业知识扎实，案件管理部门对案件评查一般由具有办案经验的员额检察官及检察官助理进行，而在纪检监察部门从事执纪监督的人员，除了从纪检监察机关调入或纪委派驻检察机关从事纪检监察工作的，其他都属于检察机关内部各部门人员，均未受过专业的纪检监察业务培训，对各项监督执纪问责的术语、程序及规定了解不清、不会适用，素质及能力不适应越来越严厉的反腐倡廉形势，对违纪线索案件的查办缺乏专业性，在监督中出现的问题线索如何分类处理、如何谈话或采取相关措施时无从下手。

（四）不能适应司法责任制、大部制改革需求

如今，以司法责任制为核心的司法体制改革已基本完成，这就对内部监督提出了新挑战，如何在日常检察工作中对检察官是否本人亲自办理案件，是否有助理检察人员未经授权擅自操作，内部监督人员不论是案件管理部门还是纪检监察部门人员都不能做到时刻监督，导致对司法行为的监督存在盲点。同时，大部制改革背景下，诸如“捕诉合一”等检察权的合并也对监督人员的业务能力和综合素质提出了新的要求，在改革的背景下，内部监督机制必须要防止继续沿用行政监督的手段来监督司法办案活动，并应探索如何改变监督切入点对新形势下的司法办案模式进行有效监督的招法。

三、完善内部司法行为监督制约机制的具体举措

（一）按照司法责任制要求，加大对司法办案行为监督

一是为确保检察权公正行使，检察官在司法责任制要求下独立正确的办理案件，目前各级检察机关在最高检出台的案件评查工作规定的基础上，结合本院实际，由经验丰富的检察官组成案件评查小组，制定具体细致的案件评查标准和方法，加大对统一业务应用系统的监控和实地抽查，定期开展案件评查。

二是实现案件管理部门与纪检监察部门的良性对接，有效整合监督力量，注重深化案件质量评查和流程监控结果运用，针对案件质量评查和流程监控过程中发现的司法不规范问题，通过运用监督执纪“四种形态”，重点运用好“第一种形态”，督促检察人员树立责任意识、规范意识、作为担当意识。

三是完善问责整改机制，在一定范围内公布评查结果，对评查中发现存在过错或办案人员的违法违纪行为，应将线索移交惩戒委员会或纪检监察部门。纪检监察部门中也要有熟悉司法办案的检察官或其他人员，从而保证问题线索能够被专业有效迅速的处理。

（二）完善廉政教育机制

做好内部监督工作的一个重要方面是事前教育，要侧重事前预防与警示教育，做到与司法办案相结合，与日常教育管理相结合，既用纪律尺子衡量、又用高标准引领，既讲问题、又提希望，真正触及思想和灵魂。首先要注重廉政教育的常态化，东丽区院建立“四个一”廉政教育机制，即每周一条“清凉廉语”，每月一次廉政学习，每季度一次警示教育，每半年一次廉政谈话；其次要增强廉政教育的时效性，不断创新教育方式方法，如今新媒体、信息技术的运用为廉政教育开辟了新路径，利用微信、互联网等现代科级手段，把教育融入科技之中，东丽区院首次以微信H5形式开展廉政知识“微测试”，使检察干警突破时间、地点限制，随时随地接受廉政教育；最后要形成廉政教育针对性，要针对不同部门、不同问题，做到因人施教、因事施教。

（三）完善检务督察制度

在基层检察机关中，检务督察是在日常监督工作中最常态化的手段，也是能够第一时间发现问题，减少检察人员违反违纪行为发生风险的重要举措。其一，对督察中发现的问题如实在一定范围内印发通报并如实上报上级检察机关。对督察中发现的问题要认真对待，明确责任人，相关负责人履行好“两个责任”，做到限期整改，专题汇报。其二，将案件质量纳入到督察范围中来，围绕重点案件时间节点、法律文书及判决采纳量刑建议率对案件质量进行认真审查，案件范围由不捕不诉、职务犯罪侦查案件、变更强制措施案件逐渐逐渐把所有案件纳入督察范围，最终实现所有案件全覆盖，真正实现每案必督、每案必查，严把案件质量关。其三，将检务督察结果与部门绩效考核、评比表彰和干部选拔任用等有效结合，修订完善部门岗位目标考核和干警晋职晋级制度，规定干警或部门被督察通报的，直接影响各部门的考核名次。

（四）强化内部纪检监察部门自身建设

现阶段检察机关从事内部监督执纪的人员一般都为检察机关招录或调入的人员，一方面对纪检监察业务掌握的不够系统，在面对违纪线索或案件时虽然能第一时间上报领导研究解决方法，但是处理模式单一，谈话初使用的多，函询纪律审查等用的较少，专业化不强。对于纪检监察人员特别是基层检察院纪检监察干部，参加脱产业务培训的机会较少，通常一年不超过一周的时间；而非脱产培训时间零散且内容专业性不强，不利于纪检监察干部综合業务素质的提高。为提升强化检察院内部纪检监察干部内部监督的业务素质，应该通过检察机关及纪委两条渠道，探索建设体系化培训模式，形成常态化培训手段，有效加强对检察机关内部从事纪检监察人员的业务培训。

参考文献：

[1]向泽选.检察机关内部监督机制的改革.人民检察.2014（2）.

[2]沈曙昆、张福全、贾永强.检察机关内部监督机制的运行与完善.人民检察.2013（6）.

[3]巢陈思.试析从严治党背景下纪检监察机关内部监督途径.行政与法.2017（4）.