浅论丘吉尔政府应对日本南进准备的政策*
——以“先德后日”为视角

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关于太平洋战争爆发前英国的对日政策，中外学术界学术著述不少，一般都以英国是否对日采取了绥靖政策为主要研讨问题。*英国学界的主要著述有：Nicholas R.Clifford，Retreat from China:British Policy in the Far East， 1937-1941， London: Longmans， 1967; Peter Low，Great Britain and the origins of the Pacific War， Oxford: Clarendon Press， 1977; Llewellyn Woodward，British Foreign Policy in the Second World War， Volume 2， London: H.M.Stationery Off.， 1971; J.R.M.Butler，Grand Strategy，Her Majesty StationeryOffice， London 1957; James Neidpath，The Singapore Naval Base and The Defense of Britain Eastern Empire1919-1941， Oxford， 1981; Haggie Paul，Britannia at Bay，The Defense of The British Empire Against Japanese1931-1941， Oxford， 1981.中国学界的主要著述有：徐蓝：《英国与中日战争1931—1941》，北京：首都师范大学出版社，2010年；李世安：《太平洋战争时期的中英关系》，北京：中国社会科学出版社，1994年；萨本仁、潘兴明：《20世纪的中英关系》，上海：上海人民出版社，1996年；李世安：《战时英国对华政策》，胡德坤主编：《反法西斯战争时期的中国与世界研究》(九卷本)第七卷，武汉：武汉大学出版社，2010年；曹大友：《1940年—1941年两次印度支那危机与英美远东关系的转变》，《世界历史》1994年第2期。这些研究著述不仅给这一研究领域奠定了厚实的基础，同时也提供了值得进一步探讨的空间。

从1940年5、6月德国西线闪击战赢得对英法的胜利，到1941年12月7日日本偷袭珍珠港对美英发动太平洋战争，是日本为了南进太平洋扩大战火的战略准备时期，也是继内维尔·张伯伦下台后执政的温斯顿·丘吉尔政府在亚太方面采取措施应对日本南进准备的时期。在此期间，来自德国方面的战争和来自日本方面的战争威胁，是丘吉尔政府在应对中必须全盘考虑的问题，首先顶住对英国国家安全造成生死攸关影响的德国侵略战争，其次对付日本南进太平洋攻击英帝国势力范围的战争威胁，是丘吉尔政府做出的战略选择。因此，从暂时的妥协到积极抗衡也就成为了丘吉尔政府应对日本南进准备的基本政策轨迹。这一问题，是学术界需要推进研究的课题。因此，本文尝试从丘吉尔政府应对日本南进准备的政策这一视角来进行考察和研讨，以期求教于各位专家。

一、 “先德后日”观念下对日妥协的选择

从1940年5、6月至1940年9月，是英国全力抗击法西斯德国入侵英伦三岛的最为关键的时期。在这一时期，由于德国西线闪击战的辉煌胜利，刺激了日本南进太平洋扩大战火的企望，并开始进行南进的各种准备。为了摆脱和削弱中国战场钳制打击，日本采取了切断中国外援通道的策略，强压英国关闭给中国抗战提供战争物资的滇缅路，是其中重要一环。正在全力抗击德国进攻中的丘吉尔政府无暇也无力对抗日本的压力，在寻求美国支持无效后，被迫选择了对日暂时妥协，关闭滇缅路三个月。但应该注意的是，丘吉尔政府也为以后重开滇缅路留下了回旋余地。

1940年6月19日，日本军事情报部长土桥勇逸少将向英国驻东京大使馆武官佛朗西斯·皮戈特少将提出了关闭滇缅路的问题，并威吓说：“在法国败降、英国衰弱的情况下，任何事情都无法阻止日本夺取法属印度支那、荷属东印度以及香港。现在，唯一能够避免日本对英国宣战的办法是：1、立即关闭滇缅公路；2、立即关闭香港边界；3、英国立即从上海撤军。”[注]Paul Preston and Michael Partridge，British Documents on Foreign Affairs:Reports and Papers from The Foreign Office Confidential Print(以下注释中简称BDFA)， Part Ш，From1940through1945， Series E，Asia， Volume 1，Far Eastern Affairs，January1940-June1940， University Publications of America， 1996， pp.524.英国驻日本大使罗伯特·克莱琪爵士6月22日与日本外相有田[注]BDFA，Series E，Asia， Volume 1，Far Eastern Affairs，January1940 -June1940， p.528.、英国外交大臣哈利法克斯子爵与日本驻英大使重光葵[注]Llewellyn Woodward，British Foreign Policy in the Second World War， Volume 2， London: H.M.Stationery Off.， 1971， p.93.进行交涉，试图说服日本放弃关闭滇缅路的要求，但都未能成功。6月24日，日本外务省正式通过外交途径要求英国政府关闭滇缅公路，日本并在九龙租界地边境集结了5000人的重兵作为外交压力的后盾。

在日本重压之下，英国将拒绝关闭滇缅路的希望放在美国身上。同年6月25日，英国驻美国大使洛西恩侯爵受英国外交部之命向美方提出：“由于德国对英国的强烈攻势，英国无法两线作战，因此希望美国能够采取行动阻止日本在远东的扩张。”洛西恩侯爵并请求美方采取对日全面经济禁运，派一支美国舰队到新加坡这两项措施制约日本，但英国的提议遭到美国的拒绝。[注]U.S.Department of State， Papers Relating to the Foreign Relations of the United States (以下注释中简称FRUS)，Japan：1931-1941，Volume II，Washington D.C.: U.S.Government Printing Office，1943， p.101;BDFA，series E， Volume 1，Far Eastern Affairs， January 1940 - June 1940， p.529.6月27日，诺西恩会见美国国务卿科德尔·赫尔，再次提出英方的建议。28日，赫尔拒绝英方的各项建议，理由是：鉴于大西洋方面的紧张局势，美国有可能会将舰队转移到大西洋，因此在远东出现战争时美国不可能采取什么行动。[注]BDFA，series E，Asia， Volume 1，Far Eastern Affairs， January 1940 - June 1940， p.534.美国的态度无疑是对英国试图抵制关闭滇缅路初衷的一个重大打击，因此英国驻华大使阿奇博尔德·卡尔爵士后来指出：“缅甸路的封闭，是由于美国的不合作。”[注]章伯锋、庄建平主编：《抗日战争》第四卷《外交》(上)，成都：四川大学出版社，1997年，第688页。

在美国拒绝支持的情况下，丘吉尔政府军政部门对抵制或者接受关闭滇缅路进行了研讨和争论。英国外交部主张继续抵制日本关闭滇缅路的要求。6月29日，英国外交部草拟一份《备忘录》，其中指出：“1939年和1940年的前五个月，的确有部分军需品通过滇缅公路运向中国，但是由英国运向中国的这点战略物资根本无足轻重。因此英国政府认为不能够接受这样的观点，即：英国向中国国民政府提供战略物资是导致中日战争持续的直接原因。满足日本的要求实际上会导致英国放弃中立原则，而严格意义上的中立原则应该是在切断对中国物资供应的同时，也停止对日本物资的支持。”[注]Second World War Memorandum， 29thJune 1940，W.P.(40)234，CAB-66-9， p.132.英国参谋长委员会则与英国外交部的观点不同，在其7月4日的《备忘录》中提出：“假如英国不对日本的要求有所让步，可能会导致英国与日本的战争，因此从军方观点而言，应该是尽量避免与日本的战争，并且尽快与日本达成一个广泛的协议。”[注]Second World War Memorandum， 4thJuly 1940，W.P.(40)249，CAB-66-9， p.136.英国外交部在7月9日的《备忘录》中对战争的预测则比英国参谋长委员会的乐观：“日本可能并不会诉诸战争手段。因为首先，日本不确定美国会不会对英国进行军事援助；其次，日本的军队大部分都陷于中国战场；假如英国与日本爆发战争，日本除了能夺取殖民地，将失去所有与大英帝国的贸易，并有可能会面对美国的经济禁运，再则，对日妥协将意味着英国失去在荷属东印度、法属印度支那和泰国特别是在英国殖民地马来亚、缅甸和印度的利益与特权”。[注]Second World War Memorandum， 9thJuly 1940，W.P.(40)263，CAB-66-9， pp.219-220.值得注意的是，英国外交部在预测日本不会对英帝国开战的诸种因素中，明确将“日本的军队大部分都陷于中国战场”作为重要理由之一，说明丘吉尔政府中存在着清醒认知中国战场对日本南进制约的重要派别。

争论结果是英国外交部“不关闭”的观点暂时占了上风。7月6日，英国外交部通知英国驻日大使克莱琪，对日本提出的要求作出正式回答，其中明确表示：“英国不能关闭滇缅公路”；“希望在不关闭滇缅公路的基础上与日本商讨一个和平解决中日战争的全面协定”。[注]Llewellyn Woodward，British Foreign Policy in the Second World War， Volume 2， p.97.英国外交部还指示克莱琪向日本解释：虽然英国没有满足日本关闭滇缅公路的要求，但是英国愿意向日本提供其需要，且英国能够提供的战略物资，满足日本的经济需求。[注]BDFA， Series E， Asia， Volume 2，Far Eastern Affairs，July1940 -December1940， p.45.但是，日本有田外相对英国外交部的回复极度不满，要求英国政府重新考虑这一问题。[注]BDFA， Series E， Asia， Volume 2，Far Eastern Affairs，July1940 -December1940， p.49.7月9日，有田再次告知克莱琪说：“我认为不能接受这一建议，并要求你方能够迅速采取措施满足我方关闭滇缅公路的要求；否则我担心进一步的推延将会对英日关系产生恶劣的影响。”[注]BDFA， Series E， Asia， Volume 2，Far Eastern Affairs，July1940 -December1940， p.50.最后，以重兵弹压作为后盾的日本政府的态度日趋强硬。由此，克莱琪向英国外交部提出建议，英国暂时关闭滇缅公路三个月。在关闭期间，努力帮助远东达成一个公平公正的和平协定。假如没能达成和平协定，英国政府有权在三个月结束之后重新开放滇缅公路。[注]BDFA， Series E， Asia， Volume 2，Far Eastern Affairs，July1940 -December1940， p.49.7月11日，英国战时内阁会议同意克莱琪的建议。在上述英日交涉之后，7月17日有田与克莱琪达成《英日关于封闭滇缅公路的协定》，宣布关闭滇缅路三个月。[注]章伯锋、庄建平主编：《抗日战争》第四卷《外交》(上)，第678-679页。丘吉尔7月18日给蒋介石发送的一封信中表示了英国对于关闭滇缅路的动机与无奈，他在信中说：“我肯定你(蒋介石)将会理解我们在滇缅公路上的行动。我们绝不会强迫你接受任何违背中国利益和政策的和平协定。”[注]BDFA，Series E，AsiaVolume 2，Far Eastern Affairs，July1940 -December1940， p.28.

上述表明，丘吉尔政府关闭滇缅路的原因主要来自两个方面：第一，英国同时面临来自德国的战争和日本的战争威胁，而抗德战争直接关系到英国的存亡。在这一背景下，英国的战略选择是抗德优先，暂时避免与日本冲突，关闭滇缅路是突出表现。其后，英国逐渐形成了“先德后日”的战略理念。如，1940年7月27日，英国参谋长委员会拟就了一份关于英国远东政策的报告，报告中明确提出：“英国的目标是打败德国，假如英国被卷入对日作战，将会损害英国与德作战的能力”。[注]Second World War Memorandum， 27thJuly 1940， W.P.(40)289，CAB-66-10， p.94; Second World War Memorandum， 31thJuly 1940，W.P.(40)302，CAB-66-10， p.167.同年7月31日，英国战时内阁的一份题为“日本南进下的远东形势”的报告也分析说：“法国的崩溃，使英国面临着德国的直接威胁，在欧洲水域有必要维持一支足以匹敌德国和意大利的舰队，这样导致英国暂时无法向远东派遣一支舰队； 因此英国在远东的暂时政策应该是避免卷入对日作战。”第二，上述寻求美国的支持失败也是丘吉尔政府关闭滇缅路的主要原因之一。

就英国对日妥协的结果看，丘吉尔政府这种以切断支持中国抗战通路的妥协显然是一种舍本求末的做法，只会削弱中国战场制约日本南进的能力，并不能缓解英国所面临的日本南进准备加剧的趋势。从中国和英国关于英国关闭滇缅路问题的交涉中还可以看到，丘吉尔政府认为该问题只是涉及英国援助中国抗战物资问题，并没有将援助中国抗战与阻遏日本南进联系起来思考。[注]FRUS，Japan:1931-1941， Volume II， p.86，101;FRUS， Volume IV，The Far East， p.53.也没有认识到，正是因为中国抗战的制约，日本没能抓住英美的注意力和战略投入都集中在大西洋抗德战争，难以分心于亚太这一最有利的时机南进挑起太平洋战争，只能先行做南进的准备。[注]详见胡德坤、韩永利著：《中国抗战与世界反法西斯战争》，第二章第二节“中国抗日战争与日本的南进政策”；第四章第三节“中国抗日战争与美英对日抗衡政策的确立”，北京：社会科学文献出版社，2005年。其后日本入侵印度支那北部的事实证明，日本并没有因为英国的妥协而放缓南进准备的脚步。

但应看到的是，丘吉尔政府对日妥协是在应对德国的战争与日本的战争威胁总体框架下采取的权宜之计，是暂时的妥协。这一点也可从《协定》所设的限定，协定签署后不久英国就开始考虑重开滇缅路中得到证明。

首先，在做出关闭滇缅路妥协的同时，丘吉尔政府也留下了将来重开滇缅路的回旋空间，如前所述的《协定》中的“三个月”限期。在决定暂时关闭滇缅公路的当天，哈利法克斯子爵在给卡尔爵士的电报中表示：“我们考虑在雨季暂时关闭滇缅公路作为权宜之计，蒋介石将会清楚地认识到这是由于现实条件所导致的。”[注]BDFA，Series E，Asia， Volume 2，Far Eastern Affairs，July1940 -December1940， p.51.7月18日，丘吉尔首相在英国下院宣布该协定时也提到：“英国如允永久封锁滇缅路，则不能履行吾人对中国应付之义务，……因此议定临时办法，希望在此时间内，可以觅致一种公允至解决办法”。7月15日中国驻英大使郭泰祺在致中国外交部的电文中，也报告英国政务次长“再三表示歉意，谓英实出不得已，但仅为迁延待时办法，不妨害其将来之行动自由。”[注]章伯锋、庄建平主编：《抗日战争》第四卷《外交》(上)，第680-681页。

其次，关闭滇缅路1个多月后，丘吉尔政府就开始考虑重新开通滇缅路。1940年8月底，鉴于日本入侵印度支那北部的行动，英国外交部认为：应该根据抗德战争的成效，决定在关闭滇缅路三个月到期时重开的问题。英国外交大臣哈利法克斯子爵主张：“英国最终是否重开滇缅公路，有赖于这段时间结束之后英国的战争状态。假如英国遭受了严重的挫折，其在远东的地位可能会愈发危险，这样将导致对日妥协。但是假如德国入侵英国失败则将有利于英国重开滇缅公路。”[注]BDFA， Series E，Asia， Volume 2，Far Eastern Affairs，July1940 -December1940， p.83.8月21日，英国驻美大使洛西恩侯爵指出：“到10月中旬，假如在不列颠之战中英国获得了胜利，而希特勒没能入侵英国或者建立有效的封锁，那么，英国在远东的声誉将会得到提升。因此，如果能够得到美国充分的援助的话，英国将拒绝继续关闭滇缅公路。”[注]Second World War Memorandum， 21thAugust 1940，W.P.(40)234，CAB-66-13， pp.114-115.可以说，尽管此间英国仍然处于德军的狂轰滥炸之中，丘吉尔政府还难于最后做出重开滇缅路的决定，但已经开始考虑重开滇缅路的问题。

总之，从1940年5月至9月，丘吉尔政府将抗击德国侵略英国本土放在首位，对来自日本的压力实行了关闭滇缅路三个月的妥协政策，表明其对中国抗战制约日本南进的战略作用还没有准确的认知，这一示弱的结果助长了日本南进准备的嚣张气焰。但客观地讲，丘吉尔政府对日妥协是在对抗德日战争和战争威胁总体框架下的一种选择，是暂时的，并为其后重开滇缅路预留了空间，这也就为丘吉尔政府政策向遏制日本南进方向调整埋下了伏笔。

二、“先德后日”原则下对日遏制的努力

从1940年9月到1941年6月，是英国探寻遏阻日本南进途径的时期。在这一时期，英国顶住了德国战略轰炸的压力，德国登陆入侵英国势头减弱。欧洲局势有所缓解使得英国略有余力应对日本南进。亚太方面，日本在占领了印度支那北部之后，继而于1940年9月27日与德国、意大利签署了军事协定，矛头直指英美，标志着日本南进准备又增加了一个国际砝码。鉴于轴心国军事同盟建立将两洋战争阴云正式联成一片的危机局势，英美战略合作也向纵深发展。从1940年9月至1941年春，英美在“先德后日”理念上一致，并达成了战略共识。1941年1月29日至3月27日，美国陆海军联合委员会与英国参谋长委员会代表在华盛顿举行会谈，确定会议报告“ABC-1”，一致同意和确定了战略原则，即：“鉴于德国是轴心国家的头号成员，大西洋和欧洲地区被考虑为决定性战场”。“如果日本进入战争，在远东的军事战略将是防御性的。”此后，美英军政高层都将“先打败德国”(Germany First)，作为对付欧亚法西斯战争必须遵循的原则。[注]Maurice Matloff and Edwin M.Snell:Strategic Planning Coalition Warfare，1941-1942，Washington D.C.：Office of the Chief of Military History Department of the Army， 1953， pp.40-42.由此，在“先德后日”战略原则的框架下，丘吉尔政府开始努力探寻在抗击德国法西斯侵略的同时，如何遏制日本南进的途径。

重开滇缅路、推动与中国军事合作，是丘吉尔政府应对日本南进准备加剧的重要战略选择，标志着其对中国抗战战略关注的加强，并将中国抗战作为牵制日本南进一个重要手段。

1940年9月3日，丘吉尔在《首相备忘录》对英国抗德形势做了判断：“德国入侵英国的危险没有消失，但是英国的防卫坚实，入侵威胁未必能实现。”[注][英]温斯顿·丘吉尔：《第二次世界大战回忆录·第二卷·最光辉的时刻》，北京编译社译，北京：时代文艺出版社，1996年，第438页。9月10日，丘吉尔对远东形势也有乐观的估计：“同日本的决裂现在并不比以往更加严重。……美国舰队之出现于太平洋，始终是日本最担心的事。他们大概是不会孤注一掷的。……因为他们已深深陷入对中国的战争。”[注][英]温斯顿·丘吉尔：《第二次世界大战回忆录·第二卷·最光辉的时刻》，第645-646页。丘吉尔对形势的乐观估计，预示他将调整英国对日政策。同时，丘吉尔将中国抗战与美国海军在太平洋的存在并列，表明他已经关注到中国抗战制约日本南进的作用，利用中国抗战遏制日本意向明确。9月27日，日本在占领印度支那北部之后，进而与德意签署了《德意日三国同盟条约》。德意日轴心联盟是日本南进的国际后盾，必然大大加快日本南进准备，继而挑起太平洋战争的步伐。由此，丘吉尔政府力图加强援华制日，决定重开滇缅路是其中首要步骤。

1940年9月27日，英国驻美大使洛西恩侯爵在与赫尔谈话中提出英美联合制日的建议，“日本政府不可能通过向英国和美国宣战以减轻德国的压力。同样，德国也几乎帮不了日本什么忙。”“在目前的情况下，英美应该坚定地联合起来建立一个对日本‘稳定的不屈服战线’”。[注]BDFA， Series E， Asia， Volume 2，Far Eastern Affairs， July 1940 - December 1940， p.83.其后，洛西恩侯爵向英国外交部提出重开滇缅路的建议。10月2日，英国外交部向英国战时内阁建议：鉴于日本进驻印度支那北部以及德意日签订三国同盟，建议关闭三个月期满时重开滇缅公路。[注]Second world war memorandum， 2ndOctober 1940，W.P.(40)400，CAB-66-12， p.122.次日，英国战时内阁接受了外交部的建议。10月8日，英国驻日大使克莱琪向日本外相口头声明：“7月17日所签订的《滇缅公路协议》，其目标是在三个月时间内达成一个远东的和平协定，但是这个目标没有达成。除此之外，日本政府已经派遣军队进入印度支那以便对中国发动新一轮进攻，还与(德意)轴心国签订了政治、军事、经济条约；《滇缅公路协议》允许英国政府在三个月期满时根据情况自由决定是否开放或者关闭滇缅公路。“[注]Llewellyn Woodward，British Foreign Policy in the Second World War， Volume.2， p.111.10月18日，英国同时重开滇缅路和香港路。

重新开通滇缅路的行动，体现了丘吉尔政府在应对日本南进准备方面的积极姿态，同时也成为英国推动美国积极应对日本南进的一个有效助力。1940年10月4日，丘吉尔致电美国总统罗斯福，告知英国重开滇缅路的决定，并敦促美国以行动制约日本南进准备，电文中说：“滇缅公路为期三个月的封锁将于10月17日满期，我们就各项有关问题进行长期考虑之后，今天已经决定重新予以开放。”“我要冒昧提出：目前，采取一个简单的行动难道不比说空话好些？难道你不能派遣一支美国舰队——越大越好——前往新加坡作一次友好访问吗？……在这方面，只要稍有举动，就足以对日本产生威慑的效果，使它不敢因重开滇缅公路而对我们宣战。”[注][英]温斯顿·丘吉尔：《第二次世界大战回忆录·第二卷·最光辉的时刻》，第475-476页。

在重开滇缅路的同时，丘吉尔政府改变以往多次拒绝中国关于建立中英军事合作的建议，开始与中国商谈合作事宜。

1940年10月14日，英国驻华大使卡尔爵士向中国首脑蒋介石主动提出：“派遣重要军官二、三人来渝，与中国参谋本部共同讨论军事问题”，并提出相互合作的具体意见。蒋介石同意卡尔的提议，并说：“日本如威胁云南，星(新)加坡可以我方缺乏之空军相助，日本如进攻星(新)加坡，我方可以陆军截击日军之后路以相助。中英如能如此合作，日本即能获得泰国之助，亦不能得任何战果。”[注]秦孝仪：《中华民国重要史料初编——对日抗战时期·第三编：战时外交(二)》，台北：中国国民党中央委员会党史委员会 ，1981年，第38页。10月28日，英国外交部在回复卡尔爵士关于与蒋介石会谈的报告中表示：“自德意日三国同盟条约签订之后，中国的有效抗战对于我们而言尤为重要。因此我们倾向于同蒋介石进行更紧密的合作。然而，当前我们还不清楚以什么形式来进行合作更具有可行性和有效性。中英同盟可能导致英国卷入对日战争。在目前的情况下我们还不能给予中国有效的军事、物质援助。因此，一切都以美国的意见为基础。”[注]BDFA，Series E，Asia， Volume 2，Far Eastern Affairs，July1940 -December1940， p.306.英国外交部的回复电文，表明英国已经认识到中国在遏制日本南进中的战略作用，需要推进军事合作。但是，英国的态度是仅限一般性合作而不主张建立同盟，力求与美国的步调一致。10月31日，卡尔爵士向蒋介石转达了英国外交部的意见，建议放弃中英美军事同盟的提议，实行中英美合作，并提出合作的具体建议。[注]秦孝仪：《中华民国重要史料初编——对日抗战时期·第三编：战时外交(二)》，第44-45页。11月3日，蒋介石提出《中英美三国合作方案》。[注]Second World War Memorandum， 3rdNovember 1940，W.P.(40)436，CAB-66-13，pp.104-105.英国外交部11月3日的《备忘录》对中方方案做了回复：“(一)美国目前不会承担远东的义务，英美中三国同盟基本被排除。因为一个缺乏相应实力的英中同盟可能会刺激日本，其实际作用与在日本可能引起的反应成反比，因此外交部认为在考虑任何声明之前，应该先给予更多实质性的帮助。(二)除非美国愿意提供对华贷款的大部分，否则对华贷款数额不可能达到蒋介石的要求。(三)英国由于对德作战需要，本身缺乏飞机，美国最先进的飞机也为英国和美国所需要，因此英国不会向中国提供飞机，但是假如美国愿意给中国提供没那么先进的飞机英国方面没有异议。(四)目前没有必要向中国派遣正式代表团，但是可以通过任命一个更高级别的官员取代目前的驻华武官并增加武官处人员以增进中英之间的军事合作。(五)中国军队给予英国帮助当然是需要的，但是英国也不能过高的估计中国军队能够给予的帮助。”英国外交部的意见得到战时内阁同意。根据《备忘录》条款，12月10日，英国政府宣布向中国提供1000万英镑贷款，其中包括500万稳定货币贷款和500万出口信贷。[注]Second world war memorandum， 3rdNovember 1940，W.P.(40)436，CAB-66-13， p.103；104-105.可以说，由于日本对印度支那北部的占领，丘吉尔政府认识到中国的继续抵抗与英国利益攸关，英国需要与中国合作，但前提是以不刺激日本对英国开战为限。

1941年4月13日，日苏订立中立条约，日本南进准备急速推进，开始运筹对印度支那南部进行军事占领。4月14日，在与英方代表丹尼斯少将的会谈中，蒋介石要求中英两国“作进一步之合作”，丹尼斯仍表示：“敝国政府之训令，曾指示余等对于贵我两国军事合作之任何事情，此时均可商谈，唯有一条件，即此项合作，须俟英日开战，始可正式成立。”[注]秦孝仪：《中华民国重要史料初编——对日抗战时期·第三编：战时外交(二)》，第152-157页。其后，针对中方援助要求，英国外交部指示卡尔爵士回复中国：“在当前的形势下，英国必须集中精力在大西洋和地中海作战，因此很明显英国无法给予中国新的承诺，例如在英日战争爆发前援助中国保卫云南。然而，尽管英国有西线对德作战的限制，但是英国对中国的具体援助绝不是微不足道的，英国对华援助的力度正在逐渐加强。”[注]BDFA， Series E， Asia， Volume 3，Far Eastern Affairs， January 1941 - June 1941， p.298.

可见，丘吉尔政府这一时期努力推进与中国的军事合作关系，表明了其制约日本南进准备的积极趋向。但是，英国寻求与中国军事合作的前提是避免与日本战争，这就使丘吉尔政府的积极意向难以真正落实。

丘吉尔政府在经济方面也加强了对日制裁。1940年10月，英国任命以R·A·巴特勒为主席的一个部门间委员会来执行削弱日本战争实力的政策，并使其同美国和荷兰政府的政策协调起来。[注][英]阿诺德·托因比：《国际事务概览(1939-1946)·大战和中立国》，许步曾、周国卿等译，上海：上海译文出版社，2007年，第73页。到同年12月，英联邦的每一个成员都建立了比美国的出口许可证制度更为严厉的制度。除限制印度的黄麻，加拿大的镍等对德意日的出口之外，对于其他必需品也限制了出口数量。[注]Second World War Memorandum， 18thDecember 1940，W.P.(40)484，CAB66-14， p.77.在英国的努力劝说下，美国在1941年的3月、4月将大量商品添加到了美国的出口限制的列表中。并在3月29日，将其出口许可证制度扩展到菲律宾。[注]Antony Best，Britain，Japan，and Pearl Harbor avoiding war in East Asia，1936-41， London: Routledge， Taylor & Francis Group， 2014， p.149.除此之外，英国促使美国与英国一道在海运，尤其是削减石油运输量方面逐渐加大对日限制。[注][美] 赫伯特·菲斯：《通往珍珠港之路：美日战争的来临》，周颖如、李家善译，北京：商务印书馆，1983年，第169页。

丘吉尔政府还主张英美在大西洋与太平洋作战的责任分担，并加强英美在太平洋防御方面互动合作，以推动美国强化遏制日本南进的力度。

日本进军印度支那北部之后，丘吉尔政府开始在太平洋方面加强应对日本南进的防御，其中包括1940年7月把新加坡等远东基地的防御范围扩大到整个马来亚。[注]Raymond Callahan， The Illusion of Security: Singapore 1919-1942，Journal of Contemporary History， 1974， Volume.9， No.2， p.84.但是，由于对德战争的需要，英仍然感到在太平洋方面海军力量严重不足，因此，极力推动美国负责太平洋防御。早在1940年 12月7日，丘吉尔就致信罗斯福提出：“美国海军控制太平洋，英国海军控制大西洋。”关于应对日本南进问题，信中指出：“日本南进到印度支那，占领西贡与其他海空军基地，这样就相对缩短了他们与新加坡和荷属东印度[注]今印度尼西亚。的距离。‘而现在在远东我们(英国)没有力量左右这种形势的发展。’”[注]Hans-Adolf Jacobsen， Arthur L.Smith， Jr.，World War II，Policy and Strategy:Selected Documents and Commentary， California， Oxford， England: Santa Barbara， Clio Press， 1979， pp.128-29.12月19日，丘吉尔对参加英美联合参谋长会议的英国代表团指示：“承认美国海军将负责太平洋战场，并且承认美国对太平洋战场的战略看法。”[注]Peter Low，Great Britain and the origins of the Pacific War， Oxford: Clarendon Press， 1977， p.190在1941年1～3月的英美联合参谋长会议上，英国代表团明确提出英美互动合作问题：“如果发生与日本的战争，鉴于英国主要力量放在大西洋和地中海方向，美国应该派舰只驰援新加坡支持英国的西南太平洋防线。”英国代表强调：“远东地位的保障，包括澳大利亚和新西兰，是英联邦相互连接的基础，也关系到维持英国的战争努力。”英方代表并要求美国能以派遣舰队到新加坡的方式表明英美在太平洋上的团结一致。但美国军方代表没有同意英方的建议，而是表示：“美国的基点是放在德国第一，尽量避免与日战争，美国恪守中太平洋防线。”[注]Maurice Matloff， Edwin M.Snell，Strategic Planning for Coalition Warfare1941-1942， Washington D.C.: Office of the Chief of Military History Department of the Army， 1953， p.53.由此可见，美国并不打算帮助英国承担起太平洋对日防卫任务。这一问题在同年4月召开的新加坡英美军事会议上也没有解决。新加坡会议之前，美国陆海军计划人员就在1941年2月19日提交给美国参谋长联席会议一份名为《美国在远东的军事地位》报告，其中说：“保住新加坡是良好愿望，但是将足够兵力转至亚洲战场以确保新加坡，可能会危及联盟国家主要努力的成功。从广阔视野出发，这种转换将最终极大地调配联盟国家力量至非决定性的战场……。这将意味着美国将实施早日打败日本，承担英帝国庞大地域的责任。”因此，按美国军方的这一思路，4月的新加坡会议只确定了强调新加坡和菲律宾的防御以及英美海上交通的维护，没有英美如何战略配合的具体规定。[注]Maurice Matloff， Edwin M.Snell，Strategic Planning for Coalition Warfare， 1941-1942， pp.66-67.这样，丘吉尔政府推动的英国主要承担大西洋对德作战、美国主要承担太平洋对日作战责任的期望落空。1941年春的英美联合参谋长会议的战略规划文本“ABC-1”，除了反映英美在“德国第一”原则上达成一致外，在太平洋对日防御方面，仅仅划定了英美各自的防御区域，如何相互支持配合，尤其是在美国是否在对日战争中介入英国负责的西南太平洋防区进行支持等至关重要的问题上，英美之间没有达成共识。这就规定了“先德后日”原则在亚太的实施将是一种英美之间无整体战略配合的消极防御，对太平洋战争爆发前和战争初期英美在对日军事防御上负面影响甚大。

上述表明，丘吉尔政府这一时期加强了应对日本南进准备的力度，并做了相应的积极努力：重开滇缅公路加强了援华抗战，推进了中英之间的战略合作关系；逐渐加强对日经济制裁；与美国共同规划了“先德后日”这一统筹对付德日法西斯的战略原则等。但是，丘吉尔政府虽然有了上述积极应对日本南进的举措，但力求避免与日本早日开战仍然是其基本思路。其原因仍然在于“先德后日”原则的制约以及对美国亚太消极防御思想的容让。正由于如此，太平洋战争爆发前，中美英合作的陆海配合的积极的亚太守势阵线始终未能有效建立。

三、“先德后日”战略下对日抗衡的坚守

从1941年6月22日苏德战争爆发到1941年12月7日太平洋战争爆发，是丘吉尔政府积极坚持抗衡日本南进准备的时期。苏德战争爆发后，苏联将德军的陆空主力牵制于苏联，极大地缓解了英国在大西洋和地中海方面的战略压力，使英国能对日南进准备有更多主动的应对。因此，丘吉尔政府在这一时期对日采取了积极的坚持对日抗衡政策：积极主张和坚持英美对日战略资源的制裁，推动美英合作抗衡日本南进，；并敦促美国与英国合作以海军力量威慑制衡日本南进；安排海军对日采取积极威慑政策；提升中英战略合作的层次；尤其值得肯定的是，与中国一道配合抑制了美日谈判中美国可能的对日妥协。

在日本运筹和占领印度支那南部的过程中，丘吉尔政府主张并推动英美合作抗衡日本南进。

1941年6月11日，日本制定《关于促进南方施策的方案》，决定迅速开始进占印度支那南部的准备，[注][日]服部卓四郎著，张玉祥译：《大东亚战争全史》，张玉祥译，北京：商务印书馆，1984年，第131页。7月2日，御前会议通过《适应形势变化的帝国国策纲要》，作出决议：“必须首先执行早已定下的与法属印度支那和泰国有关的计划。为实现上述计划，不辞与英美作战的可能”[注][美]赫伯特·菲斯：《通往珍珠港之路：美日战争的来临》，第228页。。

对于日本进占印度支那南部的动向，英国丘吉尔政府密切关注，并思考应对之策。7月2日，英国外交大臣艾登在一封电报中阐发他的观点说：“无论如何，日本对于英国而言都是一个潜在的敌人。假如日本对英国殖民地采取进一步的行动，毫无疑问英国将加强对日经济制裁，但是对日经济制裁的加强也将有可能迫使日本走向更为极端的路线。[注]BDFA， Series E，Asia， Volume 4，Far Eastern Affairs，July1941-December1941， p.324.法国维希政权在日本要求进兵印度支那南部的压力下，向英美求援。7月6日，英国外交部拟就了《备忘录》，其中外交大臣艾登建议说：“英国应该发表声明宣布1911年缔结的英日条约无效，尽管其实际作用可能很小，但是可以作为严肃的政治警告。”艾登还主张在经济上应该对日本实行更加严格的出口限制，并且限制从日本进口。并且同美国商议联合制裁行动。[注]Second World War Memorandum， 6thJuly 1941，W.P.(41)154， .CAB-66-17， pp.135-136.英国战时内阁批准了艾登的建议，但是强调行动需要谨慎：“经过讨论，目前的形势证明采取强力的威慑手段来阻止日本的进一步入侵是不正确的。因此，我们目前的政策应该是，利用日本不愿同一个未被打败的、依然强大的国家作战的情绪，在其每次入侵之后适当地采取反对行动。”[注]Peter Low，Great Britain and the origins of the Pacific War， p.237.

由于英国无法从大西洋和中东方面调动海军主力舰只到亚太，争取美国的支持，尤其是美国海军的支持，仍然是丘吉尔政府应对日本南进时的首选。因此，丘吉尔指示驻美大使哈利法克斯子爵与美方商议如何应对日本进兵印度支那南部的问题。7月10日，美国副国务卿韦尔斯向哈利法克斯子爵表示：“假如现在日本通过武力或者施加压力来采取任何公开的步骤，占领或者获得远东的外国殖民地，美国政府将立即从经济和财政方面禁止日本的贸易。”[注]United States Department of State，Foreign Relations of the United States，the Far East， 1941， Volume 4， Washington D.C.: U.S.Government Printing Office， 1969， p.301.7月12日，日本向驻法国维希政权的“公使”加藤发布命令，要求他与法国谈判，提出日本派陆海空三军进驻印度支那南部和占领柬埔寨和交趾支那8个空军基地，租借金兰湾和西贡的2个海军基地的要求。[注][英]阿诺德·托因比：《国际事务概览(1939-1946)·轴心国初期的胜利》，第870页。13日，英联邦成员国澳大利亚向伦敦建议：“对日本南进行动最合适的回击是将所有从日本进口的货物纳入许可证管制之中。”丘吉尔政府认为这个建议值得考虑，但是希望能够取得美国合作。因此，从7月14日起，英美两国就对日实施制裁措施问题进行了磋商。7月19日，哈利法克斯子爵告知艾登，美国正在考虑对日本实行全面禁运。[注]BDFA， Series E， Asia， Volume 4，Far Eastern Affairs，July1941-December1941， p.337.艾登随即指示克莱琪：“假如日本公然进驻印度支那南部，则一俟收到艾登的通知，就立即通知日本政府：英国政府、印度政府与缅甸政府决定终止1911年4月3日签订的英日航海条约，1934年7月2日印度与日本签订的贸易条约，1937年6月7日日本与缅甸签订的商务条约。”[注]BDFA， Series E，Asia， Volume 4，Far Eastern Affairs，July1941-December1941， p.3387月20日，艾登向内阁汇报说，通过哈利法克斯子爵了解到美国打算冻结日本在美国的资产，对所有从日本进口的货物实行许可证管理，实行全面禁运，至少对一些关键性的商品，例如石油限制其进口或出口。他建议废除1911年《英日贸易协定》，并冻结日本资产。战时内阁同意艾登的建议。[注]Second world war memorandum， 20thJuly 1941，W.P.(41)172，CAB-66-17 p.224.

在英美两国就经济制裁进行紧锣密鼓地磋商期间，在日本的强制下，法属印度支那当局7月21日被迫接受了日本进兵印度支那南部的要求，日军7月23日在印度支那南部登陆，由此占领全部印度支那，完成了南进发动太平洋战争的全部前沿部署。7月26日，美国、英国和英联邦自治领同时公布了冻结日本资产的命令，英国还废除了1911年与日本签订的《英日通商航海条约》、1934年签订的《印日通商条约》、1937年签订的《缅日通商条约》。[注][英]阿诺德·托因比：《国际事务概览(1939-1946)·轴心国初期的胜利》，第872页。8月1日，美国最终宣布对日禁运石油，英国及英联邦、荷兰紧随其后对日禁运。9月，日本同英美的贸易几乎完全停止。

美英等国对日本实施石油禁运是对日经济制裁的最高点，也意味着英美与日本的战争到了临界点。这时丘吉尔政府最为担心的是美国在对日制裁等方面会不会走回头路。因此，丘吉尔指令艾登向美国询问：英国一旦与日开战后美国的态度，尤其是对日本的最严厉的经济制裁是否坚持。8月1日，艾登对美国表示：“当我们决定建议我们的各殖民当局和我们一起追随美国实行冻结令时，我们就完全意识到了这将可能迫使我们要比预期更早地与日本作战。我们希望获得美国尽可能清楚的保证，即假如我们被迫对日作战，我们能够无条件依赖美国的军事援助。我们真诚地希望能够达到阻止日本进一步南进的目标。”[注]BDFA， Series E，Asia， Volume 4，Far Eastern Affairs，July1941-December1941， p.348.9月14日，美国务院官员艾奇逊对艾登的回答是：“在未来的两三个星期内美国的对日经济政策不会有所削弱。” 9月21日，艾登在给美方的回复信件中进一步表示：“大英帝国处于困境之中，每一个成员国对日本依然普遍实行了经济制裁政策，实际上我们与日本之间的贸易几乎陷于停顿。假如美国想要改变对日政策，希望美国能够适时地通知我们和荷兰。”[注]BDFA， Series E，Asia， Volume 4，Far Eastern Affairs，July1941-December1941， p.370.9月27日，艾奇逊再次对英国保证：“目前美国对日的经济制裁政策不会有任何改变。”[注]BDFA， Series E，AsiaVolume 4，Far Eastern Affairs，July1941-December1941， p.372.英国对美方在经济制裁问题上的态度极度关注，就是担心一旦美国有所后退，英国就会单独被袒露在日本南进战争面前，被迫单独承受德日两面作战的危险，这一后果对英国来说是灾难性的。 因此，美国的保证使英国暂时吃了定心丸。

在太平洋军事防卫方面，根据英美“ABC-1”报告的规定，英美各自负责西南和中太平洋区域的防线。而英国负责的以新加坡基地为核心的西南太平洋防线明显力量不足，尤其是海军舰只匮乏。在英美对日本断然实行了经济制裁后，丘吉尔谈到：“我愈来愈急切地要使英美两国海军舰队在太平洋和印度洋对日本作最大可能的示威。”[注][英]温斯顿·丘吉尔：《第二次世界大战回忆录·第三卷·伟大的同盟》，第579页。8月13日，在英国参谋长委员会上，澳大利亚代表建议丘吉尔政府派遣四艘“皇家”级别的战列舰来增强远东战舰装备。[注]Paul Haggie，Britannia at Bay:The Defense of the British Empire against Japan， 1931-1941， Oxford: Clarendon Press， 1981， p.204.英国海军部也曾考虑接受澳大利亚建议，派遣四艘“皇家”级别的战舰到印度洋，但后来一艘也抽不出。[注]Paul Haggie，Britannia at Bay:The Defense of the British Empire against Japan， 1931-1941， p.204.

即便如此，丘吉尔还是迫切希望能加强亚太方面的英国海军战力，以弥补因美国不愿介入英国西南太平洋防卫的漏缺。8月25日，丘吉尔指示英国第一海务大臣成立东方舰队，并提出了如何组织这支东方舰队的意见。丘吉尔认为，英国的“海军总策略，就是要在太平洋中的美国主力舰队遥远的掩护下建立起以新加坡为根据地的一支英国东方舰队”。[注][英]温斯顿·丘吉尔：《第二次世界大战回忆录·第三卷·伟大的同盟》，第581页。从8月末至10月中旬，丘吉尔与英国海军部就这个问题频频交换意见，而丘吉尔不屈不饶地坚持自己的观点。最终，丘吉尔的意见在英帝国国防委员会上得到认可，组成第一批东方舰队，该舰队主力于12月2日到达新加坡。尽管其后英国东方舰队在太平洋战争爆发初期在对付日本进攻方面基本上没有起到作用，但丘吉尔在临战前主张太平洋积极防御的理念，坚持建立东方舰队以抗衡日本南进发动太平洋战争的坚定意志，是值得充分肯定的。

在与日战争来临之际，丘吉尔政府更加重视中国在牵制日本南进中的战略作用。鉴于日本占领印度支那南部的行动展开，英国和中国就中英联合军事行动问题加强了联系沟通。1941年7月24日、30日，8月6日、12日，中国军事委员会办公厅主任商震、参谋次长林蔚、航空委员会主任周至柔会同英国使馆陆军武官丹尼斯少将等陆续举行了四次中英联合军事行动谈话，商讨有关中英联合军事行动问题。[注]秦孝仪：《中华民国重要史料初编——对日抗战时期·第三编：战时外交(二)》，第160页。但是，英国关于中英军事合作的起点应该是英日战争开始的观点没有变化。[注]秦孝仪：《中华民国重要史料初编——对日抗战时期·第三编：战时外交(二)》，第162页。通过四次会谈，中英在8月12日确定了《中英联合军事行动协议》，主要规定有：英日开战时，英方派游击顾问指导中国游击队员。英方同意缅甸当局政府在缅甸境内应予中国以诸种便利。当日本进攻香港时，中国协助英方防守香港。日本进攻缅甸时，中国军队从云南攻击日本侧翼。中国云南及湘桂路沿线指定的机场根据地，准予英方储备汽油、弹药材料，并在战时借与英国机队使用。中英双方共同负责八莫山公路的修筑，并互助滇缅公路的运输。[注]秦孝仪：《中华民国重要史料初编——对日抗战时期·第三编：战时外交(二)》：第177—178页。但是，协议条款仍然没有包括中国提出的英国派遣志愿空军来华支援的内容。此前中国也一直希望得到英国空军援华，曾多次与英方交涉没有成功，原因在于英国的主要空军力量以及空军战机的外援均放在欧洲对德方面。

1941年11月2日，蒋介石给丘吉尔去信再次提出英国空军援助中国的请求。蒋介石表示：“中国希望英国在马来亚的空军能够投入中国战场的战斗，以援助美国志愿军和中国空军。英国空军可以作为中国空军的一部分，或者作为国际志愿军参加中国抗战。当日本面对中国的持续抗战时，并不会有能力来对付英国，因此英国无需担心日本对英宣战问题。”[注]BDFA， Series E，Asia， Volume 4，Far Eastern Affairs，July1941-December1941， pp.309-310.11月11日，丘吉尔的回复蒋介石说：“我正在迅速的检验我们能够采用什么方法来帮助你们增强国际空军并且尽可能迅速的在人员上和资源上给予你支持。……已经派遣了一名参谋向陈纳德将军学习，并研究我们能够如何帮助他。”[注]BDFA， Series E，Asia， Volume 4，Far Eastern Affairs，July1941-December1941， p.312.这表明中国提出的英国志愿空军来华援助的请求，得到了英国的积极回应。

可以说，中英对联合军事行动的商定，标志着中英之间的关系达到了准同盟的程度，尽管英国仍然坚持合作的时间点是在英日开战之时。

丘吉尔政府坚持积极抗衡日本南进的政策，还体现在坚决反对美国在美日谈判中对日妥协，而这一问题无论对中国抗日战争还是世界反法西斯战争的前景都是至关重要的。

美日谈判从1941年5月开始，到8月时因为日本进驻印度支那南部，美英对日本全面经济制裁而谈判中断，而英国一直关注着美日谈判动向。10月17日，美国国务卿赫尔告诉英国驻美大使哈利法克斯子爵，日本政府希望继续与美国进行谈判。美国希望能找到一个中美英日各方都能接受的方法，询问英国有什么建议。[注]BDFA， Series E，Asia， Volume 4，Far Eastern Affairs，July1941-December1941， p.377-378.10月21日，英国外交大臣艾登在回复中明确表示，希望美国不要在对日实施全面经济制裁问题上后退。艾登告诫美方说，“英国的经验是：任何妥协都不会促使日本极端分子态度走向温和，而只能使他们态度更加强硬。英国怀疑对日经济制裁政策的转变能否足以使日本对外政策有所改变，似乎这样的谈判只会给其后连续的妥协提供先例，而连续的妥协则会损坏冻结令的效力，而结果不见得使日本转变政策。”[注]BDFA， Series E，Asia， Volume 4，Far Eastern Affairs，July1941-December1941， p.379.

为了拉拢英国，10月29日与30日，日本外相东乡与英国驻日大使克莱琪就美日谈判问题进行了会谈。11月1日，克莱琪给艾登发电报，建议英国也加入到美日谈判中来。英国外交部拒绝了克莱琪的建议，艾登认为：“在远东和平协议中，美英方面不能全是妥协与给予，除非一些基本条件能够在谈判前达成共识，否则英国看不到着手谈判的任何益处。[注]BDFA， Series E，Asia， Volume 4，Far Eastern Affairs，July1941-December1941， p.388.

11月7日、11月20日，日本驻美大使野村分别向赫尔提交了条件极为苛刻的“甲”“乙”两案，如美国接受，日本就等于获得了整个西太平洋的主导权。11月22日，赫尔会见澳大利亚、英国、荷兰以及中国的代表告知美日谈判的情况，表示美国与日本保持会谈的主要目的是增强日本和平派的力量并拖延以获得更多时间。在会谈中，赫尔向各位代表展示了日本提交的“乙”案。日本“乙”案的建议是：英美不仅应该撤回冻结政策，而且还应该积极地对日本实行援助政策，以助其获得包括石油在内的一些商品，同时放弃对中国的援助。日本则仅仅承诺将其在印度支那南部的军队转移到别处。英国外交大臣艾登认为，“乙”案明显是不能被接受的，唯一的问题是要么拒绝这一建议，让日本提出另一个更好的建议；要么由英美提出另一个反建议。由此，英国外交部指示哈利法克斯子爵回复赫尔：“日本将会把任何协议都当成他们的胜利，并趁机从中牟利。尤其重要的是，协议将会使中国相信自己已经被(美国)出卖了。假如美国提出反建议，就应该反其道而行之。即：应该提出尽可能多的要求，付出尽可能小的代价。”[注]BDFA， Series E，Asia， Volume 4，Far Eastern Affairs，July1941-December1941， p.399.英国外交部建议：“应该要求日本‘完全’撤出印度支那驻军，不仅仅是日本的军队，也包括日本装备的海军、陆军和空军，停止进一步进军中国。与之对应，英美可以缓解部分经济制裁，允许增加日本从美国进口货物的数量从而保证日本民众的日常生活，但不应该允许战争资源的直接进口(包括石油)。”[注]BDFA， Series E，Asia， Volume 4，Far Eastern Affairs，July1941-December1941， p.400.

但是，罗斯福政府为了拖延日本开战时间，仍然企图以外交手段延缓日本南进，决定提出一个对案，即美国国务院拟定的《美日临时协定建议草案》。其中有两个严重损害中国抗战的实质性内容：第一，允许日本在印度支那北部保留25000人的驻军。第二，美国放松对日本的经济制裁。[注]FRUS， 1941，Volume Ⅳ，The Far East， pp.645-646.美国的妥协意向，自然引起中国政府的强烈不满和强烈抗议。英国也明确地表示了对《美日临时协议建议草案》的疑虑。11月25日，哈利法克斯子爵明确向赫尔提出：“应减少日本在印度支那驻军的人数，以避免对滇缅路构成威胁，25000人是一个极不合适的数目。”[注]FRUS， 1941， Volume Ⅳ，The Far East， pp.655-657.英国大使馆在给美国国务院的电文中指出：“草案仅仅移动‘大部分’日军出印度支那，将留下一个很大的漏洞，似乎应该明智地从中国角度来构思协议，这样可以在达成临时协议的过程中消除日本进攻昆明的任何可能性。”11月26日，丘吉尔在回复罗斯福的电文中也直截了当地指出草案就是损害中国抗战，他说：“我们肯定也不需要另一场战争，只是有一点我们是担忧的，蒋介石怎么办？他不是已经极度的困难了吗？我们担忧的是中国。如果他们崩溃了，我们共同的危险将急剧增大。 我们相信美国对中国的关注将支配着你们的行动。”[注]FRUS， 1941， Volume Ⅳ，The Far East， P.665.鉴于中、英、澳、荷、美国民众与官方有识之士的坚决反对，罗斯福政府决定放弃《美日临时协定建议草案》[注]1941年11月26日，美国国务卿赫尔交与日本大使的美方文件，重申美国关于国际关系的政治经济基本原则；要求日本从中国和印度支那撤出全部军队，放弃在华特权，不与第三国签署与太平洋和平相抵触的条约等。FRUS， Japan:1931-1941， Volume II， pp.373-375.，终结了美国可能对日妥协的开倒车意向。

综上所述，丘吉尔政府应对日本南进准备的政策经历了一个发展过程，其对日妥协、遏制与抗衡都与“先德后日”的影响和制约息息相关。也就是说，丘吉尔政府的对日政策是权衡对抗德日法西斯战略重心所在、能力所及的结果。尽管丘吉尔政府在应对日本南进过程中也有妥协、避战、维护殖民帝国等与张伯伦政府时期相类似的理念和政策因素，但是，从世界反法西斯战争进程观之，丘吉尔政府所处的国际形势与张伯伦政府时期有着根本性的区别，英国自身的生存和安全已经与世界反法西斯战争的命运紧密联系在一起。因此，丘吉尔政府的政策目标就是赢得反法西斯战争的胜利，努力应对日本南进准备的政策是这一目标的组成部分，这就决定了丘吉尔政府与张伯伦政府的对日政策在立意、规划和方向上有着根本性的不同，不是绥靖政策的延续，而是抗衡政策的开端，其政策轨迹与举措的主导清晰，即：推动与中国的军事合作；促进和坚持美英对日全面经济制裁；主张美英建立互动合作的积极太平洋守势体系；在太平洋战争一触即发的关键时刻，反对并与中国等国一道制止美国可能的对日妥协。应该说，这些都顺应了世界反法西斯战争的总体趋势。

当然，丘吉尔政府应对日本南进准备的政策也呈现一些负面因素，如：在日本南进准备初期的对日妥协；在推进与中国战略合作中的犹疑；在对待美国亚太战略中的消极因素上采取容让态度等。因此，太平洋战争初期英美的重大失利、以及这一失利对世界反法西斯盟国战略构架所造成的严重冲击，与丘吉尔政府在应对日本南进准备的政策中的问题也有着密切关联。