国际文化旅游名城建设中的历史文化街区管理研究——以A省B市历史文化街区为例

王 蕾

(中共洛阳市委党校 法学教研部，河南 洛阳 471003)

一、如何理解历史文化街区

(一)历史文化街区的内涵

20世纪80年代以来，历史文化遗产的保护越来越受到重视，业界以及理论界对历史文化街区的研究越来越深入。历史文化街区是指经省、自治区、直辖市人民政府核定公布的保存文物相对丰富、历史建筑集中成片、能够较完整和真实地体现传统格局和历史风貌具有一定规模的区域。它不仅包括历史留下的一些文物古迹、历史建筑，乃至一条溪流、一棵古树等这些客观存在的物质形态的内容，还包括除此之外的一些非物质形态的内容，如所承载的文化信息、当地的风俗特色、人们的生活习惯等。具体而言，主要包括以下构成要素：

1.物质形态历史文化。物质形态历史文化主要包括以前人们生活的街道、街道两侧的建筑(商用及居住)、文物古迹、河流、树木、山石等。这些内容真实地反映了人们当时的生活环境、生活方式以及包括经济、交通、文化信仰等要素在内的社会发展状况。这些物质载体为我们传递了真实的历史信息，构成了当时的社会生活形态，是最宝贵的城市文化遗产资源。

2.非物质形态历史文化。非物质形态历史文化是指能够反映历史信息及文化特点的非物质文化，主要包括传统的风俗习惯、居民的生活方式、价值取向、民俗节日活动、地方特色小吃等内容。这些信息同样能够反映当时的经济发展状况、政治文化状况、人们的文化修养层次，是当时社会生活最直接的写照。这些非物质状态的文化信息传递到今天，结合当下的文化发展水平及知识认知层次，或许会给我们以新的有价值的启发来指导当下的学习、工作和生活。

(二)历史文化街区的建设要求

历史文化街区作为一种文化遗产，其首要任务应该是原真性保护。作为一种特殊的文化遗产，它在城市生活中所承担的功能既不同于静态的遗产资源保护也不同于博物馆式的保护，而是在充分保护的基础上进一步发挥城市生活街区的功能，实现功能性复兴。因此，在建设历史文化街区的过程中特别要注意两点基本要求：一是原真性保护，二是功能性复兴。

1.原真性保护。对于如何理解原真性，理论上不同学派有着各自的观点。但不可否认的是，对于历史文化街区来说，文化遗产信息的真实性是原真性的基础。这些原真性要素主要包括历史建筑的构造、建筑风貌、人们的生活观念、生活特色、传统工艺与传统民俗等。一方面，原真性强调的是街区内原始建筑及其文化的保留与传承，包括街区位置及功能、建筑形式与设计风格、建筑材料及方法技术、周边环境状况等要素；另一方面，原真性强调街区内的文化、观念、生活方式等要素保留，包括人们的生活风貌、风味小吃、传统工艺与传统民俗、生活方式、精神风貌与价值标准。因此，历史真实性、风貌完整性、生活真实性①应作为历史文化街区的基本特征，成为历史文化街区原真性保护的基本原则。

2.功能性复兴。按国际惯例，没有生活真实性、只有历史遗存物的地区不能称作历史街区或历史文化风貌地区。因此，历史文化街区在保护开发过程中不仅要实现资源保护，更要实现功能性复兴。在文化体验需求日趋增强的情况下，历史文化街区的商业开发成为趋势。但历史文化街区的商业开发不同于普通商业街，它具有稀缺性、不可复制性、不可再生性等特点，因此商业利用必须遵循原真性要求谨慎开发，力求保护其文化信息的完整性和真实性。历史文化街区的产业、业态要强调与传统地域文化相结合，突出反映当地居民的传统民俗和生活方式，以区别于其他商业街和购物商城。

二、街区综合管理中存在的突出问题及原因

(一)存在的突出问题

1.环境治理难题突出

街区的环卫工作主要由古城管委会公共服务中心管理负责，主要负责清扫冲洗东大街、西大街、南大街、兴华街、字画一条街，捡拾中州渠内侧绿化带垃圾、清掏果皮箱，更新维护垃圾桶，清理沿街门面房立面小广告，收集运输辖区垃圾，清除冬季道路积雪等工作。随着环境污染攻坚战和百城提质活动持续深入，尤其是节会假日，环卫保洁工作面临巨大压力。街区现在已由原居民、商业混杂区向旅游景区过渡发展，旅游峰值人数最高达到3万多人，远远超出街区的旅游接待承载能力；同时街区内特色餐饮多以汤类餐饮业为主，极易产生大量生活垃圾，加之基础设施落后、管理方式滞后，导致保洁不及时、垃圾运不出去、油渍污染路面现象反复，投诉问题多、群众意见大、领导不满意。

2.基层执法困难重重

长期以来，街区执法状况面临多重困境：一是街区管理的主要对象多是社会弱势群体，其中不乏老弱病残。他们本身生活困难、文化程度不高，对于街区管理中的许多规章制度都缺乏了解，容易对城市管理执法产生抵触情绪，无疑增加了执法的难度。二是有时政府信息公开不及时、少数媒体网站为博眼球做虚假宣传，容易形成社会舆论一边倒的局面，使管理执法成为社会矛盾较为集中的重灾区，又增加了执法工作的难度。三是街区管理对象多为弱势群体，执法人员在做好管理工作的同时，还要兼顾其生活状况，无形中又给执法工作增加了许多难点。

3.基础设施配套乏力

街区内的配套基础设施无论从数量上还是质量上都无法满足当下居民、商户及游客的广泛需求，影响了居民的生活质量、商户的经营状况、游客的出行体验。概括而言，主要包括：(1)环卫设施落后、缺乏规划。受一定客观条件限制，街区内的垃圾容器等环卫设施布置混乱、见缝插针、距离不等、不合规范。此外，由于街巷狭窄，周边未设立垃圾中转站，清扫保洁与垃圾清运的工作时间衔接不畅，大型垃圾运输车辆无法进入街区，导致垃圾不能及时运出、经常积压，严重影响环境。(2)旅游公厕数量少、条件差。街区内现有的旅游公厕仅有三个，不仅建筑风格与街区的规划风格不一，而且规模大小、设施状况、卫生条件均与街区公众需求不相匹配、亟待改进。(3)停车难问题突出。目前，西大街南北巷南端有能容纳500余量汽车停放的停车场，古城一期地下停车场已开放区域有150余个停车位，南门口地下停车场有200余个在建中车位。虽有一定数量的停车位，但由于街区地处繁华地段，现有停车位数量仍无法满足需求。(4)地下管网设施陈旧、淤堵频发。目前街区主要下水管道建于1953—1981年，少量建于1984—1987年，给水管道建于1960年至改革开放初期。近年来，随着街区商业经济的迅猛发展，对电力、能源的需求也快速增加，各种管道、管线容量均已无法满足居民、商户对提高生活水平、改善经营状况的要求。以西大街为主的部分路段污水管道内壁油渍锈堵的厚度达50—60mm，严重影响排水排污。

4.商业管理缺乏规范

目前对于街区的商业业态规划布局和市场准入没有统一标准和要求，一般是商户自行决定业态类型和经营项目，容易造成业态分布散乱、经营管理混乱的局面。此外，就目前入驻的业态类型来看，街区以餐饮、服装、古玩字画、特色小吃、工艺品等商业业态为主。由于缺乏整体业态规划布局，目前南大街入驻商户较少、相对冷清，与整个街区氛围不相匹配，从一定程度上影响了街区的商业价值及品味。由于缺乏规范的市场准入标准，街区的经营档次整体上较为低端，有一部分所谓的特色商品是与B市特色、街区文化毫无牵连的，无法体现街区文化内涵。

(二)形成的主要原因

1.管理对象观念落后，导致情绪抵触

街区的管理对象主要是居民和商户两类。部分管理对象思想观念落后，不能较好地配合环境卫生和执法管理工作，主要表现为一些管理对象卫生意识淡薄，时有随意倾倒污水、乱堆乱放杂物、不按时倾倒垃圾等现象；部分商户经常出现占道经营、圈占环卫设施用地、外立面杂乱无章、私拉乱扯、随意悬挂杂物等问题。例如：有时在环卫工清理诸如汤馆等餐饮店门口的纸巾杂物垃圾时，商户会竭力阻挠，他们认为店门口被顾客丢弃的纸巾越多，就代表店铺人气越旺、生意越好，如果这些垃圾被清理干净会影响店面生意。这种落后的经营理念给街区管理带来一定阻力。

2.管理体制尚不健全，导致人少事多

2016年，B市古城管理委员会(下简称“管委会”)正式成立并开始运行，下设6个部门各司其职：办公室、文物保护建设发展局、社会事务管理局、文化服务中心、公共服务中心、执法队。根据职责分工，一个部门要对应落实近20个单位的具体工作。从人员编制来看，管委会核定编制74人(其中行政编制14人，事业编制60人)，实有在编在岗人员40人，临时雇佣人员62人，主要集中在公共服务中心和执法局。目前在管理体制方面存在的主要问题是：一是在编空编现象严重，影响工作开展。截至目前，管委会仍有34个有编无人的空岗，大量工作需靠临时雇佣人员协助完成。比如负责环卫工作的公共服务中心核定编制20人，现有正式在岗职工仅8人，负责环卫工作的正式职工仅有2人，临时雇佣环卫工高达42人，且多数是年龄偏大的老弱病残人员；执法队核定编制20人，现有正式在岗职工9人，临时雇佣人员20人。二是临时工的工资待遇低②、劳动强度大③，导致雇佣人员劳动积极性受挫、增加了人员的流动性和队伍的不稳定性。三是由于人少事多，管委会长期存在各部门借调人员混岗的情况，影响了核定编制的职能分工。

3.管理制度尚不充分，导致无法可依

目前，管委会在对街区进行综合管理时，只有《B市城市市容和环境卫生管理条例》《B市旅游管理条例》等适用于某一具体领域内的法律依据，并没有针对历史文化街区(古城)进行统一规范的法律依据，这在一定程度上造成了街区管理职能分散、部门工作协调不力等问题，因此亟待出台对古城进行整体布局、统筹保护的《B市古城保护条例》，加强对街区保护和街区管理的规范化、制度化，进一步完善古城保护方面的管理制度。同时在实际工作中，街区环卫、执法、文保等方面的具体规范性法律文件也存在制定、修改、补充、完善不及时、不规范、不实际的情况，导致街区管理依据不充分、工作落实有难度。

4.管理机制不尽合理，导致效率低下

在街区的综合管理机制中，问题最为突出的是公共服务中心负责的环卫工作。鉴于人少事多的现状，公共服务中心的在编人员必须同时负责卫生管理和环卫清扫两项工作，这种“监督和执行同体”的管理机制会引发一些问题：(1)分散监管精力，降低监管效率。公共服务中心的职能定位本应是负责环卫工作的管理者，而不是亲力亲为的环卫工。但目前的现状是他们既要负责环卫监管又要负责清扫保洁，两项职责必须同时到位，这必然会影响监管工作的有效性。(2)增加用工风险，降低劳动效率。临时雇佣人员往往年龄偏大，又加之劳动强度较大，他们在工作中容易引发健康隐患，增加政府用工风险；同时又因为工资待遇低，雇佣人员流动性大，不能确保环卫工作的连续性和稳定性，影响了用工效率。(3)不利于实现机械化作业。目前管委会尚未使用机械清扫车的原因不仅在于自行购置清扫车会增大运行成本，更在于临时雇佣人员多为文化水平不高的中老年人，不具备操作机械化作业的资质和基本技能。因此目前街区基本还是人工清扫方式，劳动强度大、清扫不规范、清洁度很难保证。

此外，街区综合执法方面的问题也较为突出。管委会及其下设的执法队均没有相应的执法权,在履职过程中只能对违法违规人员进行说服教育，大大降低了执法的权威性和有效性。在必要的情况下，执法队也只能在城市管理、环境卫生等相关部门方便时请求他们进行街区执法管理。这种管理机制造成诸多执法不便和执法尴尬，极大影响了执法的效率和权威。

5.统筹规划散乱滞后，导致公众不满

为了对街区实施开发保护，前期曾编制过相应的规划，但在实施过程中，对部分地块采取“整体拆迁”的激进措施容易破坏原有街巷结构。此外，整个街区的建筑风格和建筑布局也完全从商业运营角度出发，形成了许多与东西南隅历史文化特色无关的商业建筑和空间，违反了街区保护和整治所确定的基本原则。因此，前期工程仅建设一半就戛然而止，遗留了三个拟作地下室的施工坑基(深约5米，未做支护桩)。现三个坑基虽已做处理，但无疑从一定程度上造成了资源浪费。

除此之外，街区的其他规划也较为滞后：(1)沿街建筑外立面缺乏政府统一规划指导，致使建筑外立面的颜色和风貌各不相同，影响了街区形象。(2)街区周边与民生息息相关的基础设施缺乏合理统筹规划，导致现有的公厕、停车场等基础设施严重不能满足游客需求。游客因公厕数量少、卫生条件差而怨声载道的情况时有发生，街区周边街道禁停区内车辆乱停乱放现象成为常态，诸多不便严重影响了街区的形象和经济的发展。

三、提升街区综合管理水平的建议

(一)加强教育引导，更新管理对象观念

强化治理离不开管理对象的理解配合。要进一步提升街区管理对象主动服从管理、自觉配合工作的意识：一是相关部门要加大宣传力度，通过宣传标语、文明手册、教育培训等方式帮助沿街单位、门店业主和居民树立“我为街区，街区为我”的理念。二是出台鼓励政策，引导沿街单位、门店业主和居民主动参与环境卫生整治活动、自觉配合执法人员严格执法。三是制定奖惩办法，对于积极参与环卫整治且主动依法接受管理的管理对象进行一定的精神或物质奖励；对于不服管理、拒不改正、影响街区管理的人员进行一定的精神或物质惩罚。四是街区管理人员在管理过程中要规范执法、带头维护街区形象，同时注意管理的方式方法，尽量消除管理对象的抵触情绪。

(二)理顺管理体制，缓解人少事多矛盾

要缓解人少事多的矛盾，建议尽快理顺古城管委会的管理体制：一是根据十九大报告关于“深化机构和行政体制改革”中“两个统筹”④的精神，合理统筹机构设置和人员编制，以确保人力资源充分有效。二是在坚持“两个统筹”的基础上，根据核定的编制数量和老城区实际情况，尽快补充空编人员，以夯实基层管理人力基础。三是通过政府购买岗位、志愿者公益服务等方式根据需要适量补充临时人员，从一定程度上缓解人少事多的矛盾。

(三)完善管理制度，保障管理有法可依

根据A省人大教科文卫委员会2018年6月7日函复的《关于省十三届人大一次会议代表建议、批评和意见的复函》，省人大教科文卫委员会将推动加快B市历史文化街区保护的立法工作，并积极建议B市人大先行制定历史文化街区(古城)保护条例。因此，要紧抓机遇，按照科学立法、民主立法、依法立法的基本原则，从古城保护工作涉及的目标原则、管理体制、管理内容、管理主体、管理对象、权利义务、法律责任等方面加快推进古城保护条例制定工作。只有立法先行，管理工作的权威高效才有保障。

此外，还要加强与之配套的具体规范或指导性意见，例如要针对店外经营中出现的对沿街外立面、门头改造等问题出台指导性意见，严格实行“批前公示、批后监管”程序，并落实主体责任；依据《B市城市市容和卫生管理条例》等相关规定，针对破坏古城风貌、环境卫生、侵占公用设施等行为制定具体管理办法。

(四)创新管理机制，提高管理水平

要提高环卫工作效率，必须改变现有管理机制，在街区环卫工作中引入“管干分离”的市场化运作模式。“管干分离”的市场化运作模式是“请专业人做专业事”，通过引入有资质的专业保洁公司承担专门保洁工作，将政府“不能做”“不便做”和“难做好”的公共服务事项转给社会力量承担，而管委会公共服务中心则由原来的“管理者”和“实施者”转变为“裁判员”，从“自己干”和“自己判”转变为“自己判”，把更多的精力放在精准、精细、精致的监管上，强化其责任主体的专职管理地位。这种模式不仅能有效缓解“人少事多”的矛盾、化解政府用工潜在的社会风险，还能提高清洁机械化作业比例、缓解财政一次性投入资金过大的困境。此外，还要大力推行垃圾分类管理，根据垃圾种类设置不同的垃圾箱和主要归口垃圾样品展示，实现“垃圾回家、分类管理”。

通过对目前街区执法现状的分析，依法确保街区执法人员的数量和赋予其相应的执法权是解决街区执法管理乱象的关键。依据《A省行政执法条例》及相关规定⑤，行政执法人员要取得执法证需具备一定条件：(1)执法人员所在单位必须是具有管理公共事务职能的行政机关、法律法规授权的组织或依法受委托的组织；(2)执法人员必须是年满18周岁、具有正常履职的身体条件、具有符合职位要求的文化程度和工作能力、履行公共管理职能的在编在职人员；(3)必须通过执法培训，并且考试合格。根据上述条件，执法队的执法人员有取得执法证的可能性条件。因此，相关部门有必要通过合法渠道为执法队争取相应的执法资质，以提高管理的效率和效力。

(五)统筹规划布局，合理利用资源

在街区商业业态规划布局方面，首先要充分考虑街区的功能区分，统筹布局业态类型、规范商户准入标准，建立相对集中规范又不失市场竞争的业态格局。其次，根据商业业态发展不同时期的特点，灵活地调整并建立良性的业态更新机制和市场准入制度，让历史文化街区不断焕发生命活力。最后，业态布局要充分考虑游客对于历史文化街区的文化体验、休闲设施及购物偏好等需求，在商业活动中适当增加民俗文化体验或民俗文化节会等内容，这不仅是拉动街区经济发展的有力举措，也是提高街区文化原真性的重要平台。

基于物质文化遗产要素分布较为零散的现实状况，要全面提升街区文化内涵和管理水平，可依托个别重量级历史文物、打造相对集中的功能性分区，并根据周边就近的其他文物位置，酌情将修复的历史建筑、传统建筑等物质要素与之相衔接，最终形成具有一定规模的、连接成片的历史文化街区。同时，也不能忽视街区的“非物质文化”要素，要在各相对独立的功能区内将非物质文化遗产要素结合物质载体有计划地予以展示，充分完整地体现原真性保护原则。

此外，还要加强对配套基础设施的规划布局：一是对现有环卫设施进行规范，统一风格、统筹布局，对破坏、侵占、阻挠安装环卫设施的人员依法进行处罚。二是环卫设施规划要有前瞻性，对古城范围内新建翻建建筑及道路要进行统筹规划、合理布局，预留环卫设施建设用地。三是要对现有公厕进行改造提升、统一标识，并在新建区合理规划数量、跟进质量。四是抓紧落实新建停车场规划。根据新建停车场规划，新开辟的10处地下停车场总面积为 272900m2，停车位可达6834个，能够缓解停车位紧张的难题。五是加大对地下管网基础设施建设投入，解决管道老化引发的淤堵、污染等问题。

街区的保护开发工程已初具规模，进一步提升综合管理水平、进行深入持久的精细化管理，是发挥城市整体功能、推进城市可持续发展、建设和谐宜居城市的必然要求。我们期待古城焕发出更加夺目的光彩，为历史文化传承留下浓墨重彩的篇章。

注释：

①阮仪三提出“生活真实性由两个评判标准，一是原有居民的保有率，二是原有生活的保存度”，并指出我国历史街区的原住民保有率应在 60%左右，这样基本可以保证历史街区的社会生活结构和方式不被破坏，同时原有居民的保有率又可以满足现行国家居住标准和现代生活标准。

②临时合同工的工资标准为1720元/月，为B市执行的最低工资标准。

④“统筹考虑各类机构设置，科学配置党政部门及内设机构权力、明确职责。统筹使用各类编制资源，形成科学合理的管理体制，完善国家机构组织法。”

⑤详见《A省行政执法条例》第十四条、第二十条、第二十一条内容。