对祁连山国家级自然保护区生态补偿问题的思考

于金凤

中共兰州市委党校，甘肃 兰州 730000

祁连山国家级自然保护区是我国西部绿色生态最重要的载体，是我国西部主要的生态功能区。生态补偿是自然保护区建设的基础性工程，生态补偿对祁连山国家级自然保护区的生态修复具有重要意义。

一、祁连山国家级自然保护区生态补偿的重要性

（一）保障西部乃至国家生态安全的需要

祁连山国家级自然保护区属国家级森林和野生动物类型自然保护区，是西北地区极为重要的“种质资源库”和“遗传基因库”，是拱卫青藏高原乃至“中华水塔”三江源生态安全的屏障，也是我国西部的重要生态安全屏障，是黄河流域重要水源产流地，是我国生物多样性保护优先区域。但是，由于长时间不合理的开发利用，祁连山国家级自然保护区的生态环境遭到了严重的破坏，严重的生态危机已经影响到当地及周边地区经济社会的可持续发展，也威胁到了西部乃至国家的生态安全。

（二）为西部经济社会可持续发展创造良好生态基础的需要

祁连山国家级自然保护区面积大，生态系统复杂，是一个生态极其脆弱的保护区。只有对受损的生态环境进行修复，才能提高生态系统功能，增加生态存量，而生态补偿是调动利益各方积极参与生态修复活动的有效措施。祁连山生态补偿已被列入国家生态补偿示范区之一，2016年5月，国务院办公厅印发《关于健全生态保护补偿机制的意见》明确指出，实施生态保护补偿是调动各方积极性、保护好生态环境的重要手段，是生态文明制度建设的重要内容，可为西部乃至全国经济的可持续发展创造良好的生态基础。

（三）实现全面建设小康社会目标的需要

生态补偿是提高祁连山国家级自然保护区生态承载力的途径，也是实现祁连山国家级自然保护区全面建成小康社会目标的根本性出路。

二、祁连山国家级自然保护区的生态补偿存在的问题

（一）生态补偿机制不健全

祁连山国家级自然保护区的生态保护补偿范围仍然偏小、标准偏低，保护者和受益者良性互动的体制机制尚不完善，一定程度上影响了生态环境保护措施行动的成效。

从横向生态补偿看，国家发展改革委已经将祁连山生态补偿示范区纳入国家西部大开发“十三五”规划，但目前祁连山保护区生态补偿力度明显不足，缺少生态补偿标准、补偿范围、补偿机制、补偿模式、政策约束等方面的具体政策办法，与保护区生态环境问题整治和生态保护的需要不相适应。

从纵向生态补偿看，祁连山探采矿权退出补偿资金还有很大缺口。根据《甘肃祁连山国家级自然保护区矿业权分类退出办法》，甘肃省国土厅会同财政厅对保护区未补偿的剩余74宗矿业权进行详细测算，约需补偿资金35.68亿元，仅靠甘肃地方财政解决保护区矿业权退出补偿矛盾还有很大困难。

（二）管理体制机制不顺畅

甘肃祁连山国家级自然保护区在管理体制机制上存在不顺畅的问题，如保护区内风景名胜区、森林公园、地质公园设置交叉重叠，由此造成保护区多头管理。

《祁连山国家公园体制试点方案》中，将祁连山国家级自然保护区大部分面积划入了公园范围，提出要建立祁连山国家公园管理体制，统一行使管理保护职责。但有几个关系还没有理顺：一是怎样处理国家公园与保护区之间的关系、明确划分相应保护管理职责，缺乏具体的政策办法；二是如何处理祁连山国家公园管理机构与现有祁连山国家级自然保护区管理局之间的关系、适应新一轮机构改革需要，没有明确的职责定位；三是如何处理国家拥有国家公园所有权与地方政府履行生态文明建设主体责任之间的关系、充分调动地方和群众保护生态的积极性，缺乏科学合理的制度设计。

三、祁连山国家级自然保护区生态补偿对策

（一）要牢固树立新发展理念

要牢固树立创新、协调、绿色、开放、共享的新发展理念，按照新发展理念进一步完善祁连山国家级自然保护区的生态补偿标准、补偿方式、补偿范围、补偿对象等。逐步扩大补偿范围，合理提高补偿标准，有效调动全社会参与生态环境保护的积极性。

（二）完善生态补偿制度

一是将祁连山冰川、雪山、湿地和冻土带等纳入生态补偿范围，落实主体功能区规划和生态功能区规划，对重点领域生态保护加大补偿力度。按照《甘肃省生态文明建设目标评价考核办法》的要求，将祁连山国家级自然保护区的生态环境保护纳入重点督查范围，列入省政府环保目标责任考核体系，加大考核分值权重，实行“一票否决”。

二是建立以祁连山国家级自然保护区为主体的自然保护地体系。实现重点领域和禁止开发区域、重点生态功能区等重要区域生态保护补偿全覆盖，补偿水平与经济社会发展状况相适应，跨地区、跨流域补偿试点示范取得明显进展，多元化补偿机制初步建立，形成绿色生产方式和生活方式。

（三）推进生态补偿机制创新

一是建议中央和甘肃省设立祁连山国家级自然保护区生态补偿专项资金，专项补偿祁连山国家级自然保护区内具有重大生态价值的区域。二是建立权责明晰的损害赔偿机制，全面评价各类建设项目对保护区生态环境的影响，探索建立赔偿磋商机制，加强对企业环境责任监督。三是实行污染付费制度，对保护区内的矿产开发、水电开发、旅游景点开发而造成的生态环境破坏，向责任方收取补偿费。

（四）理顺管理体制机制

1.加强相关部门对祁连山国家级自然保护区管理工作的指导。加强对祁连山国家级自然保护区管理工作的指导，切实提升主管部门权威、靠实属地管理责任、简化中间管理层级、理顺执法管理体制、建立科研监测机构、强化环境监督检查等，形成主管责任、主体责任、监管责任分工明确、权责一致、协调顺畅的保护区管理体制机制。

2.加强顶层设计和总体规划。建议围绕国家生态文明建设总体方案和国家主体功能区战略，在推进祁连山国家级自然保护区生态建设中加强顶层设计和总体规划，建立职责明确、权责一致、高效顺畅、监管有力的管理体制机制，形成主管责任、主体责任、监管责任明确的责任体系。

3.结合祁连山国家公园体制和自然生态空间用途管制等试点工作，加快推进祁连山国家级自然保护区重点区域的生态修复工程，并对重点区域进行高标准生态补偿。

（五）健全考评机制

建立绿色发展指标体系，实施差别化的考核制度，严格执行领导干部环境保护责任离任审计，对不负责、不担当、不作为的责任人加大追责问责力度。

把生态环境作为祁连山国家级自然保护区考评的主要内容，对生态文明绩效评价考核“一票否决”，年度考核合格以上且分值较上年度提高才可被纳入年度生态补偿范围。