中西部欠发达地区美丽乡村建设困局与突破*

◎姜小兰

我国从2014年开始启动美丽乡村建设以来，已经在全国多个地方进行了两批次的试点。作为新农村建设的升级，取得了一定成效，受到社会各界的广泛关注，然而人们更多的是对美丽乡村建设模式的探讨。比较突出的例子就是社会上有人将上海、江苏、浙江等发达地区的农村作典型分析总结，对于那些真正需要重点关注的中西部地区的美丽乡村建设问题存在认识的不足。因此，立足于中西部欠发达地区的实际，寻求破解这些地区美丽乡村建设的困局方法，找准突围之点，有效化解这些地区“三农”问题，对促进区域之间均衡发展，缩小城乡差距，实现乡村振兴战略具有重要意义。

一、农村土地权益关系困局与宅基地改革突围

为建设好美丽乡村，国家在全国部分地区开展试点。通过对中西部试点地区进行调研发现，在美丽乡村建设活动中一些农户表现不积极，部分农户在建设工作中还有抵触情绪尤其是牵涉到农户农田基地时，农民大多表现冷淡，有的甚至抗拒。究其原因，这些地区集体经济薄弱，组织管理松散，集体经济的影响力差，与东部沿海地区农村集体经济相比有较大差别，因而借鉴东部地区农村集体经济模式很难实现。中西部欠发达地区农村集体的土地已由农户分散承包经营，集体对农民的约束性较为弱化，农民与村集体的关系发生变化，村集体在很大程度上褪化为基层“政府性”组织，失去了集体经济人本色。就农民而言，土地是命根子，经过几轮延包，土地确权之后，政策实施强化了农民的土地经营权，农民有充分的理由确认土地的权利。有了维权的意识，在美丽乡村建设中，如果有农户不支持，那怕只有一两户不合作，试点项目将难以推行。在基层量化考核方式下，部分乡村基层干部会与农户发生冲突，形成农村新的矛盾，而矛盾的焦点就在于美丽乡村建设中牵涉的利益问题如何协调，农户的土地权益如何维护与保障。目前，我国农村农业土地通过几轮延包确权，对农村土地管制较为严格，利用土地获得权益的空间不大。由村集体将农村闲置土地盘活，进行市场化运作，筹集解决美丽乡村建设资金不足的问题，有效处理农村中的关键问题：农民问题，解决农民与集体、农民地权间的关系困局。以土地资源管理运作为核心，做好美丽乡村建设，开创新型的农村关系。

二、村庄表里不一困境与“幸福内涵”发展突围

实现“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”是美丽乡村建设的标准，然而一部分地区在美丽乡村建设中出现了定位错位，表现为政府积极主动，农民参与性缺乏，导致农民主体与政府主导的关系定位中职能错位。再加上农村集体所有制度下土地等集体概念资源限制，农村资源不能得到有效盘活，美丽乡村建设失去了资金支撑，农村缺少可持续发展的基础条件，表现在如下几个方面：

首先，美丽乡村建设资金渠道单一、资金不足。大部分乡村开展美丽乡村建设依靠政府补助，农民出资出劳的情况不多，一些地区地方财力有限，政府投入到美丽乡村建设的资金不足，导致后续资金难以落实，美丽乡村建设资金难以持续，形成前松后紧，有始无终的半拉子现象。同时，一直以来，农村基础条件落后，农村实际状况呈现出空心化，在中西部一些欠发达地区情况更加严峻，表现在农村劳动力流失，外出务工人员增多，乡村缺少留人的基础，他们回乡愿望不强，农民回乡投资农村建设的整体意识不足。其次，美丽乡村建设主体错位，推进主导越位，方式简单。在美丽乡村建设过程中大多由各级政府分层部署，以行政方式推进，按照统一的时间要求公布建设进度，并且实行行政考核，这种情况忽视了农村实际发展不平衡问题，中西部一些欠发达地区的农村，本身经济基础薄弱，基础设施条件差，有的不通路，部分地区甚至不通水不通电，生存环境恶劣，美丽乡村建设的民心工程在部分地方的推进过程中成了地方政府的政绩工程、面子工程，因此，造成政府与农民关系难以协调，推行工作难以统一。基层政府成了工作的重心与焦点，而真正应该参与的主体农民成为旁观者，再加上中西部大部分农村整体经济弱化，产业不健全，资源缺乏，土地产权集体所有限制，资源盘活难，发展受到很大限制，美丽乡村建设内在内容缺少规划，村民的幸福指数下降。

针对以上问题，笔者提出：其一，在中西部欠发达地区，上级要加大政府资金的投入，有针对性地进行美丽乡村建设，规划前瞻，定位上明确，突出“幸福乡村”、“宜居乡村”指标，使农村能留住农民，让他们乐业安居。其二，对于农村中自然条件的村镇，要依托本身优势，健全和完善配套基础设施，优化地方产业发展优势，做好乡村幸福的物质保障，尊重农民愿意，围绕当地农业特色和资源优势，加大招商引资力度，盘活农村资源，让农民在家门口创业就业，乐业才能安居。其三，对于自然条件好，适宜“宜居”的农村，可以开展建设宜居乡村为目标，以农村集体组织出面，建设一批休闲公寓、度假村，吸引外来人口、大中城市人员到农村休闲、旅游、居住，从而推动农村产业服务链不断延伸。

三、乡村空心化困境和逆城市化发展突围

改革开放以后，随着城市化进程加快，农村劳动力开始涌向城市，农村人口的大量外流使农村处于空心化，这种情况在中西部欠发达地区的农村尤其明显，农村空心化使美丽乡村建设失去了劳动力支撑，制约了农村现代化的推进。

农村发展，一要靠人，二要靠产业支撑。由于大中城市扩展带来的交通问题、居住环境恶化等城市发展的问题，一些城市上班族转向乡村回流，选择环境宜居的农村，这对农村发展而言是个机遇。城市成为工作之选，乡村变成居住之家，城市+农村组合格局出现，能够促进农村的全面提升发展。美丽乡村建设要顺应这一发展变化，在盘活农村土地资源和城乡一体化对接上下功夫，着眼于“逆城市化”，改善农村的根本面貌。然而，农村逆城市化发展的道路不可能很顺畅，必须首先解决农村土地性质限制问题，化解农村土地机制的困局。按照目前的土地政策，农村的土地资源只能在村集体内流转，因此，土地条件限制了城市市民外来人口落户进入农村的通道，为此，必须在试点中给农村土地政策松绑，在农村土地集体所有情况下，探索农村宅基地、自留地和非农用地进入市场的渠道，探索市场运作的可行性，落实农村土地与城市土地一样的同价同权问题。比如，在生态资源较好的地方，探索建立以“休闲”、“养生”居住为主题的商业服务模式。部分区域可规范“小产权”模式，由集体控股，直接入市，建立以度假和养老为中心的公寓房，可以打破城乡土地限制，采取这种逆城市化方式，解除城乡发展瓶颈，打破城乡界限限制，实现城乡资源共享、互补，形成人员、资源的双向流动，解决城市化中的城市病与盘活乡村的资源充分整合优化配置，健全和完善农村资源流转渠道，助推城乡一体化。

四、“工富农贫”困境和“生态+”模式突围

在传统观念“无工不强”、“无工不富”的影响下，大多数城市发展出现了资源开发枯竭、生态环境恶化的通病，这给生态环境良好的乡村发展带来了契机。在新的发展观念指导下，中西部欠发达地区建设美丽乡村，应该因地制宜，秉承维护生态环境要求的发展理念，落实保护环境责任。在美丽乡村建设试点中开辟一条农村发展的通道，打造“绿富美”新路径，探索农村发展“生态+”模式。这里有四种模式可供参考：其一，在生态食品方面，建立绿色食品产业链，探索建立“生态+农业”的模式，以有机农业生态环保为核心卖点，抢占生态农产品市场，逆势发展。其二，在生态旅游资源丰富地区，开展“生态+旅游”服务模式，大力推行生态养生和休闲旅游服务产业链。其三，在生态环境保持良好的原始林区，维护好原有生态，利用森林资源配置包装成旅游资源。其四，在国家倡导的美丽乡村建设中要体现出美丽，发展中坚守乡村之美。中西部欠发达地区的农村要充分保护好自身的自然和生态优势，让这种优势成为吸引资金、技术、市场的资源，发展乡村经济“生态+”的模式，成功化解农村“无工不富”的困境，使之成为推动中西部欠发达地区农村转型升级建设美丽乡村的强大动力。

五、结语

美丽乡村建设任重道远，在我国中西部欠发达地区责任更加重大，必须突破发展困境，让中西部欠发达地区的美丽乡村建设切合农村实际，消除“无工不富”的观念误区，坚守农村的“农”，坚守美丽乡村的“生态”底线，将美丽乡村建设实践与新型城镇化建设结合起来，增强农村对农民的吸引力，促进落后地区农村的全面发展。