被征地农民社会保障政策研究

◎贺桂华 黄 田

中国以农业为主的社会经济发展模式根深蒂固，农民也一直是我国经济发展的最主要的动力。建国之初，农民人口占我国人口的绝大多数，2003年农村人口接近9 亿，占全国人口70%，农民问题关系着国家根本。建国后，工业化、城镇化如火如荼的这个古老的土地上拉开序幕，一寸寸农用耕地变为城镇市区，社会经济被带动的同时，也产生了被征地农民这样一个新的社会群体。拥有土地的农民被迫从土地的依附关系中剥离出来，本应得到合理安置的他们，却因征地配套措施不健全和政策安置的不完善，逐渐成为土地征收中的“利益被剥夺者”。我国很早就出现了被征地农民，国家对被征地农民采取的安置措施也经历了几个发展阶段。2004年后，国家开始逐渐关注可持续的安置措施，其中社会保障安置是现今应用比较广泛的一种安置措施。［1］尤其在2017年中共十九大上“实施全民参保计划”口号的提出，建立健全被征地农民社保体系再次成为热点问题。建立完善的社保安置体系能可持续性的保障被征地农民的生活，其社会意义重大。

一、被征地农民社会保障政策问题窥视

我国虽已初步建立起关于被征地农民的社保体系，但在实践中仍然存在诸多障碍，致使农民利益不能完全得到保障。

1．规范性文件效力乏力，利益差序格局下被征地农民参与社保进展缓慢。被征地农民社会保障具体制度的缺失以及法规文件效力低是造成我国被征地农民社保问题的关键。［2］目前我国各地区出台的一系列有关被征地农民社保政策的规定，效力较低，覆盖范围小，并不能全面有效的对其进行保障。利益格局分配次序中农民始终处于征地过程中权利、利益的边缘，属于弱势群体。失去土地后，被征地农民转变为城镇居民，其养老、医疗、教育、就业等方面社会保障进程推进缓慢，缺乏强有力的法律法规做支撑，且目前针对被征地农民的社保政策主要集中在养老、医疗、就业方面，对于失业以及最低生活保障少有提及，现有的社保体系覆盖面窄，并不能抵御其所面临的风险。

2．“生存型”保障标准较低，“时间价值”欠缺综合考虑。土地是农民安身立命的根本，保证农民失去土地后不会降低其生活水平和考虑其长远生计需求是对其进行社会保障的初衷。我国并未对被征地农民社保标准进行统一的规定，只是做出了原则性和方向性的规定，其他详细规定由各省、市（区）依据实际情况制定，目前各省、市（区）被征地农民社保水平普遍较低，无法满足被征地农民生活需求。其社保制度往往是以基本“生存型”需求为出发点，与社会化、福利化、公平化的社保制度不能等同。除此以外，社会保障动态调节机制未建立，未能充分考虑“时间价值”，使得其基本生活保障标准的制定未能随着经济社会发展、人民生活水平和福利待遇的提高做出相应的调整，从而导致了被征地农民诉求反弹的矛盾。

3．被征地农民社会保障政策与现实运转之间存在“堵塞”问题。“堵塞”一词在日常生活中常用于交通流中，表示交通流的停滞。被征地农民社保制度的落实方面也常常出现停滞问题，主要体现在以下两个方面：一方面，资金难落实。征地拆迁是一个涉及多方利益的活动，安置资金的到位与否，关系着被征地农民拆迁安置以及社会保障制度的顺利进行。近年来，被征地农民数量的增多，每年用于拆迁安置的资金需求也在逐渐提高，政府安置工作压力很大。“拆迁难、补偿难、社保难”依然是一个不可忽视的难题。另一方面，对社保安置工作监督和责任追究机制的不完善也是导致目前被征地农民社会保障问题的关键。征地是一个复杂且浩大的工程，征地过程中侵害农民利益、挪用、侵占资金以及未完成目标出具社会保障虚假落实等问题依然存在，因不规范征地以及被征地农民社保安置问题引发的矛盾冲突事件不断出现，农民集体上访的事件更时有发生，究其原因是有效的监督和责任追究机制未得到完善的建立。［3］

4．政策“回音”不大，参保现状不乐观。被征地农民对社保安置政策的反响不够强烈，“回音”不大。总体来看，我国已经进入城镇化飞速发展的阶段，随着开发建设用地需求的增加，被征地农民规模也是越来越大。但目前我国被征地农民参保现状却仍然不容乐观。以陕西省渭南市2013年被征地农民参与养老保险为例，16-29 岁的被征地农民中未参加任何养老保险的比例达46．5%，60 岁及以上未参加任何养老保险的比例超过35%。29-59 岁参保比例虽逐年在提升，但比例仍不高，这与部分被征地农民失去土地后在城镇企业中就业有关，未能实现就业的仍然少有参保。［4］不仅陕西省如此，我国目前普遍存在被征地农民参保积极性不高，参保满意度低的现象，究其本质是社保制度不能满足被征地农民的保障需求。征地后农民收入减少，其对社会保障的依赖加强，而现有的社会保障又难以维持其原有的生活水平。

二、被征地农民社会保障政策完善策略

健全完善被征地农民社保安置体系是保障其应得权益，实现其由村民转化为市民的关键。针对我国被征地农民的特殊情况，为更好的构建其社保体系，基于国情探索适宜发展的道路。

1．构建“网格化”的被征地农民社保制度。从制度层面上完善社保体系的构建是做好社保安置工作的第一步。“网格化”的过程是由点、线到面，实现纵横交织的过程。在法律法规制度上，要完善我国关于被征地农民社保的相关法律法规，纵向上建立省-市-县（区）-乡（镇）的不同层级责任体系，横向上统筹各省际、市际、县际间的安置制度运行，建立起覆盖被征地农民社会保障方方面面的法规制度包围圈，将被征地农民利益镶嵌在“网格化”的制度体系上；在法律议案提出阶段，充分考虑其对住房、就业、医疗、养老等方面的综合诉求，构建精确的诉求评价体系，使法律法规的制定能够充分考虑其利益诉求，更好的保障他们应得的利益。

2．构建“生活型”多维度保障标准，建立价值增长模式。被征地农民在土地被征收的过程中应实现“身份”“生活”“社保”“就业”等多个维度由农民到市民的转型。在被征地农民社保安置制度的设计中，要将提升其综合生活水平作为制度设计目标，实现由基本生存需要到对美好生活向往的转型。农民失去土地后转化为城镇居民，但其并未直接享受到城镇居民应有的养老、医疗、就业等方面的社会保障，目前针对被征地农民的保障水平远低于其生活需要，有些还停留在农村集体互助的形式之下。从保护农民利益，推进社会公平的角度来看，提升保障标准，有利于缩小城乡差距，促进城乡一体化。在提升保障标准的同时，并行建立可调节的价值增长模式，让社保水平能适应经济社会发展速度，保持其生活竞争力，防止他们逐渐沦为城市贫民。

3．完善“多元化”保障机制，畅通社会保障渠道。资金的短缺是被征地农民社保制度建立的最大难题，资金不到位，社会保障就会成为“纸上谈兵”，根据各地政府、企业实际情况因地制宜，构建“梯田式”的社会保障资金筹集渠道迫在眉睫。依据传统的“个人缴费、集体补助和政府资金支持”政策，政府、集体以及被征地农民应当科学的制定社保资金筹集比例，确保三方利益平衡。政府是被征地农民社保制度的首要负责人，应当在制定关于拆迁安置项目的财政预算时，专项列支被征地农民社保资金；村集体可在政府资金保障的基础上，将部分集体公共资产投入社保资金的统筹集中；被征地农民可在获得的征地货币补偿款中，适当负担较低比例的社保资金的筹集。

4．上下联动协同，构建反馈型闭合回路。被征地农民社保制度落地见效需要上下各级部门联动协同。由于监管不到位，问责机制不健全，往往会出现一些停滞环节，折扣环节，导致被征地农民利益被侵害的现象时有发生，这大大激化了农民与政府之间的矛盾，因此应加强层级管理，建立强有力的监管制度在制度层面上赋予其法律上的强制效力，明确监督和问责的范围；同时，应发挥国家土地督查部门贴近基层的优势，对其社保制度的实施和落实情况进行监督，及时收集被征地农民的意见建议，提升对意见建议的敏感度，不断升级、优化社会保障制度设计，确保其社保制度健康、良态运行。

三、结语

城镇化建设所产生的被征地农民是时代发展的特殊产物，他们是时代发展的“利益出让者”，理应得到更好的安置。随着这个群体的壮大和十九大“全民参保”口号的提出，被征地农民的社保制度完善如今不仅仅关系其自身利益，还关系着国家建设和发展。实现被征地农民向城镇居民的过渡，实现其享受养老、医疗、就业等各方面保障与城镇居民无差异待遇，提高其生活水平，实现可持续发展是完善社保安置制度的目标。为更好的保障被征地农民应得权益，应确保立法先行，健全完善被征地农民社保机制，同时以人为本，构建多维度、多层次保障标准，完善 “多元化”保障机制，同时各级部门联动协同，构建反馈型制度模式，如此才能确保被征地农民社会保障制度落地见效。