关于工商资本下乡租赁农地问题研究
——以辽宁地区为例

◎潘 京

改革开发以来，我国经济社会发展取得了举世瞩目的成绩，人均GDP 接近1 万美元，经济总量一跃成为全球第二大经济体。随着经济发展，社会资本、工商资本在不同部门、不同产业之间流动更加频繁，追逐利润的动力更强。农业已经成为资本的关注点，如联想、万科等公司，已经布局农业生产领域，为农业生产带来了新的技术、标准、经营理念，发挥了现代农业发展的典型示范作用。如何利用好社会资本、工商资本，通过有效的市场竞争力量，显著改善农业生产条件，增强农业发展潜力，已经成为当前一个重要的课题。

一、总体情况

1．投资情况。根据辽宁省2018年末农经统计数据显示，全省有202 个工商企业参与土地流转工作，这些企业投资总额为269．96 亿元。通过数据分析，工商资本投资领域以第一产业为主，如朝阳市工商资本第一、二、三产业投资比例占投资总额分别为57%、40%、3%，基本反映了全省情况工商资本下乡租地的投资方向。从调研基本情况来看，沈阳辉山乳业有限责任公司参与流转土地的面积最大，分别在沈阳（集中在沈北新区、法库县、康平县）、抚顺、铁岭、昌图县，共流转53．83 万亩土地，占工商资本流转总面积的60．66%；流转期限均到本轮承包期结束，流转价格为每年每亩700 元，流转的目的主要用于种植畜牧草，极少部分土地用于建设饲养棚。

2．租赁土地和风险防范情况。分析近几年农经统计报表数据，辽宁省工商资本租赁土地的绝对值和比重，近几年均呈现下降趋势。如2015年，当年流转到企业的土地面积为131．65 万亩，占流转总面积的8．18%。而2018年末统计，工商资本租赁土地面积为88．74 万亩，占全省流转总面积的4．57%；目前已经有12 个县（市、区）建立了监管和风险防范制度，占全省涉农县（市、区）的16．2%；缴纳风险保障金1．07 亿元；查处百余件违法用地案件，涉及980．2 亩。

3．工商资本与农户利益联结机制。工商资本租赁农地，目前看主要采用2 种方式：一种是企业直接从农户手中流转承包地，并向农户支付租金。流转交易方式比较简单明了，农民容易接受。而且，大部分企业还雇佣当地农民从事种植经营活动，保障了这部分农民的收入。据粗略统计，企业长期雇佣当地农民4．71 万人，从事农业种植活动。另一种是企业间接流转农户承包地，通过土地股份合作社、家庭农场等渠道，将农户承包地流转到企业手中。这种流转方式，因为土地连片、集中，经营方便，而且大大降低了土地流转交易成本，已经成为今后一段时期工商资本租赁土地的主要方式。从企业方面看，经营粮食生产的效益明显不高，基本上企业都要进行产业结构调整。目前看，第一产业主要从事水果、种子繁育、鲜花等，这样才能保证企业利润，维持正常运转下去。

二、政策沿革

1．上世纪八十年代以来。一是1983年广辟资金来源。首先要搞活农村经济，农村的一些公路、小水电、仓库等基础设施，可鼓励农民以个人或集资合股的形式兴办，并推行“谁新建、谁得益”的有偿使用制度，使得资金能够回收和周转。二是在1985-1986年发展农企互惠互利。采用对乡镇企业实行信贷和税收优惠等手段，鼓励农民发展采矿等开发性事业。以农产品为原料的加工厂，帮助农民和工厂签订合同，农民按工厂要求提供产品，双方互惠，利益共享，逐步形成以加工指导生产、带动生产的格局。

2．本世纪以来。一是2001年不提倡大面积占用土地，更不提倡城市工商资本大面积租赁、经营农户承包地。工商企业投资开发农业，采取公司加农户和订单农业的方式，带动农户发展产业化经营，主要从事产前、产后服务和“四荒”资源开发。二是2004-2010年发展农业产业化。加大对农业产业化龙头企业的支持力度，培育一批带动力与竞争力强的龙头企业和示范基地。支持发展“一村一品”，让农民从产业化经营中得到更多的实惠。鼓励龙头企业以多种利益联结带动的发展方式，鼓励“农民专业合作社+农产品加工企业”或参股龙头企业。

3．十八届三中全会以来。一是2013年引导资源投向农村输入现代生产要素。十八届三中全会提出：鼓励和引导工商资本到农村发展适合企业化经营的现代种养业，向农业输入现代生产要素和经营模式。鼓励社会资本投向新农村建设。在制定规划、安排项目、增加资金时切实向农村倾斜。二是2014年发展适度规模经营，加强对工商企业监管防范。引导工商资本发展良种种苗繁育、高标准设施农业、规模化养殖等适合企业化经营的现代种养业，开发农村“四荒”资源发展多种经营。加强对工商企业租赁农户承包地的监管和风险防范。各地对工商企业长时间、大面积租赁农户承包地要有明确的上限控制，建立健全资格审查、项目审核、风险保障金制度，对租地条件、经营范围和违规处罚等作出规定。

三、存在的主要问题

1．企业角度。一是从事鲜食蔬菜水果生产的农业企业，物流成本较高。虽然国家制定出台文件，努力较低物流费用，但由于企业生产规模等原因，物流成本还是居高不下，影响了企业利润。二是基层政府支持租地企业发展的力度不够。特别是“跨界”发展的工商资本，对农业生产并不熟悉，大部分是通过政府招商引资，毅然进入农业领域，但缺乏农业技术力量，经营能力较弱，发展后劲不足。如阜新市彰武县晨曦农业，原是节水滴灌设备生产企业，2016年到彰武县流转3000 亩，从事设施农业生产，据悉，特别希望政府安排相关技术人员或者政府工作人员，指导技术，培训农民。三是租地成本居高不下。是随着第二轮承包期即将到期届满，工商资本参与流转的预期下降，担心自己投资无法按期收回；原承包农户也担心本轮到期后，流转的土地是否能收回，短期流转、口头约定的流转比较普遍。

2．地方政府和农民角度。一是农村土地流转信息不畅、合同不规范。就全省来讲，100 个县区、1169 个乡镇，曾有160 个乡镇建立了土地流转服务市场（平台），现今运行顺畅的并不在多数；近半的土地流转者未签订合同。二是土地流转中依然存在“非粮化”、“非农化”问题及隐患，值得警惕与思考。对于城市资本而言，具备极强“流动性”特质的工商企业，必然会选择高利润空间的产业项目，种植那些见效快、收益高的经济农作物是租赁土地者的首选，也是现在利用土地流转进行“非粮化”运作的典型情况。三是各地区对于工商资本违法违规用地、浪费农地资源的行为还是缺乏有效防范和监管措施，对于粮食规模经营主体的扶持政策也没尚未落实。

四、发展趋势分析

1．文件支撑，政策保障。历年的中央1 号文件上明确提出，“鼓励和引导工商资本到农村发展适合企业化经营的现代种养业，向农业输入现代生产要素和经营模式”，应该说，这为工商资本注入到农业版块、企业开展“自身产业+农业产业”的混合经营提供了政策保障。

2．日益增强的食品安全意识。随着社会公众对市场中农产品品质要求的不断提升，企业通过租赁农村土地的途径来占领农产品高端市场；建设基地、生产高标准农产品的过程为工商企业提供了盈利空间。当然，也不排除个别企业到农村“圈地”或套取涉农项目补贴，现实中确有不少实例。

3．工商资本注入农村带来的正面影响。发展农业现代化，本质上是离不开资本的，弥补现代农业发展资金不足的主要途径之一即是工商资本的参与。特别是繁育良种、规模养殖、高标准农田等设施农业建设等；在一些小型农户、家庭农场、合作社拓展的服务型农业、农产品深加工或流通业等领域里，工商资本和农业企业发挥着不可替代的作用。

4．工商资本租赁农地带来的负面影响。关于现实中常见的套取国家补贴资金和发生的“圈地”行为，以及工商资本参与到农户农地经营中后期趋于“非粮化”或“非农化”的情况，这些对于保护耕地与农业生产、稳定家庭承包经营制度、特别是保障农民权益等方面都具有不利影响。

五、政策建议

工商企业进入农村流转承包地，发挥了基本聚集作用，起到了示范先进技术、管理理念的作用，为推进构建农业经营体系提供了经验。同时也应当看到，工商企业流转农户承包地的风险应当是可控的，作为负责任的政府，应当建立风险防范机制，维护当事人的合法权益。为此建议：一是抓紧做好顶层制度设计。在全国人大常委会修订《农村土地承包法（2018年修正）》中，已经明确将工商资本租赁土地的资格审查、项目审核和风险防范制度，纳入法律之中，而且明确了具体办法有国务院农业农村、林业和草原主管部门规定。建议有关部门抓紧研究，制定具体办法措施，规范工商资本加快进入农业生产领域。二是建议设立全国性或者地区性农村土地经营权流转交易市场体系。通过土地流转市场，一方面实现土地流转监管功能，另一方面为土地流转价格提供参考依据，实现市场发现交易价格的目的。而且，交易服务体系越健全，对指导工商资本进入农业领域帮助越大，流转价格越公平，交易行为越透明，交易公平性得到保障。三是建议进一步加强支持小农户发展政策。由于小农户将承包地流转给工商资本，其就业空间受到了一定限制。但现代农业发展离不开小农户的发展，在鼓励工商资本进入农业领域流转土地后，国家政策层面需要加强对小农户，特别是流转后的农户支持力度，进一步拓展其就业空间，让他们安居乐业，保障农村社会稳定。