建设项目使用林地管理保障措施探讨

焦晋川，黄 伟，许红梅

（1.四川省林业调查规划院，四川 成都 610000；2.四川高速公路建设开发集团有限公司，四川 成都 610000；3.康定市环境保护和林业局，四川 甘孜州 626000）

使用林地即在县级以上人民政府批准的林地保护利用规划落界范围内用于林业生产的土地上，建造永久性、临时性的建筑物、构筑物，以及其他改变林地用途的建设行为[1-2]。无论长期或临时使用林地均需通过相关林业行政主管部门的行政许可，取得使用林地审核同意书。但要切实保护森林资源，全面落实林地管理政策，仅仅从行政许可上加以管控是远远不够的，还需要对建设项目使用林地进行全程监管，特别要加强对项目建设期和运营期的管理[3]。为此，笔者依据现行法律法规和行业规范，结合工作实际，梳理、总结了建设项目使用林地的管理保障措施，以期促进林地使用的全程化监控，为林地使用的后续保障做出一些技术总结。

1 建设项目使用林地管理的法律保障

《中华人民共和国宪法》规定：“国家保障自然资源的合理利用，保护珍贵的动物和植物”，“国家保护和改善生活环境和生态环境，防治污染和其他公害”。目前，国家和地方在这一根本大法的基础上颁发了与使用林地有关的一系列法律法规，如：《森林法》、《野生动物保护法》、《水土保持法》、《环境保护法》、《环境保护法》、《土地管理法》、《森林法实施条例》、《古树名木保护管理办法》、《自然保护区条例》、《天然林保护条例》等。这些法律、法规为保护森林资源及林地资源提供了法律保障。

2 建设项目使用林地的管理措施

2.1 水土保持措施

在项目建设过程中，对原地形地貌和地表植被的扰动和破坏，将不可避免地产生新增水土流失，且集中在工程建设期[4]。其中以弃渣场流失量最大，作为水土流失重点防治区域。项目建设要严格执行水土保持方案，达到防治水土流失、恢复和改善区域生态环境的目的。

2.2 生物多样性保护

项目施工期要对工作人员进行严格管理，严禁非法捕猎。为维护项目区域的生态安全，严防有害生物的入侵，项目中使用的项目区域外的施工材料的木制包装物应依法办理检疫手续，对未办理检疫手续的，建设单位应及时上报当地林业主管部门，重新进行植物检疫。

2.3 生态环境保护

加强对施工人员进行野生动植物资源和生态环境保护的宣传教育工作，增强环保和生物多样性保护意识，以便在施工中能自觉保护生态环境。对工程建设所需开挖、占压和扰动的地表，以及损坏植被，采取针对性环境保护措施，尽快恢复植被，减少水土流失，促进野生动物栖息地生态环境恢复，达到生态恢复和保护的目的。在施工区设置动植物保护警示牌，严禁施工人员进入林区狩猎，禁止施工人员捕食和偷猎野生动物，如在施工活动中发现有动物饮水、向对岸迁徙的通道，野生动物尤其是珍稀动物出没，要坚决进行保护，应采取避让和补救措施，并及时向林业部门报告，使动物能得到有效保护。合理安排施工机械运行方式和时段，尽量避免对野生动物的惊扰，如在动物的繁殖季节，避免进行爆破等高噪声的施工活动。

2.4 水资源保护

工程施工期水环境污染源主要为少量的施工废水和施工人员的生活污水。根据地面水水域环境功能划类管理的相关规定，一般情况下项目建设地区的水环境规划标准为：生活污水不外排，处理出水满足《农田灌溉水质标准》（GB5084-2005）中一类（水作类）标准，用于农灌等综合利用。工程施工废水以混凝土拌和机冲洗废水为主，废水特点是污染物SS浓度高，废水产生量少，不含有毒物质，对地表水体影响很小，通常考虑在混凝土拌和机附近根据地形修筑沉淀池，每次混凝土拌和冲洗废水处理后回用，不外排。

2.5 林地林木管理

建设单位严格按国家林业局《建设项目使用林地审核审批管理办法》（国家林业局令第35号）中相关规定依法办理使用林地手续，未取得林业主管部门行政许可，不能在林地范围内开工建设。地方林业主管部门对使用的林地应按《建设项目使用林地审核审批管理办法》要求进使用林地公示，加大监督执法力度，对未批先占和未批先采行为依法查处[5]。临时使用林地需严格执行相关管理办法，若因施工过程中需变更或增加临时用地，则应该按照临时使用林地的相关政策规范进行补充报批。

建设单位应严格执行林木采伐的相关管理办法，依法办理林木采伐许可证，按照采伐许可证的规定进行采伐。各级林业主管部门强化本项目采伐林木的审核和管理责任，确保工程区内因使用林地采伐林木行为规范进行。对随意核准采伐指标和违反规定滥发林木采伐许可证的人员，依法处理。

应重点加强对珍惜动植物和古树名木的保护，使用林地可行性论证阶段要充分调查，提出相应的保护措施。施工阶段也应加强管理，发现珍惜动植物和古树名木要立即停止施工并报告当地林业主管部门，待落实保护措施后方能继续施工。

2.6 森林防火措施

建设单位要加强森林防火宣传教育，从思想上加强全体施工人员的火灾防范意识，贯彻“预防为主、防消结合”的方针。应成立森林防火领导小组并落实具体的森林防火工作人员，层层落实管护责任，克服麻痹大意思想，切实抓好森林防火工作。要建立巡护管理制度，增派现场值班巡查人员，增加巡查次数，定期或不定期对各生活区、施工区进行检查，严防死守，对查出的问题责令专人负责解决。

2.7 森林植被恢复费征缴及使用

目前，国家及四川省针对使用林地问题出台了一系列政策，这些文件对使用林地申报程序及审核、审批权限以及收取各项费用标准及其资金管理、使用等方面作了明确规定[6]。建设单位要根据这些文件的规定，办理有关使用林地的手续，及时足额支付各项补偿费用，避免未经审批即乱占林地现象发生。林业主管部门也要根据这些文件精神，搞好林地管理工作，积极催缴各项补偿费用，及时呈报使用林地申报材料，用好森林植被补偿费，最大限度地培育森林植被。

森林植被恢复费要按规定专款专用，不得挪作他用，不得平调和截留，必须按照规定的比例足额用于为异地植树造林、恢复森林植被而进行的调查规划设计、整地、造林、抚育、护林防火、病虫害防治、资源管护等开支。上级林业主管部门要定期对各县林业主管部门资金管理、使用情况和植树造林、恢复森林植被情况进行监督、检查。

2.8 森林植被异地恢复

项目建设使用林地后，应严格按照占一补一的原则实施森林植被恢复。林业主管部门组织技术人员编制异地植被恢复方案，按异地植被恢复造林面积不小于使用林地面积的要求，组织实施异地植被恢复造林，加大检查验收力度，加强抚育管理，确保异地造林成效。选择的造林地，要以立地条件较好的宜林荒地为主，地理位置要相对集中连片，便于管理。植被恢复造林不得与当地的天然林资源保护工程和退耕还林（草）工程造林地重叠，也不得与其他造林任务相互抵扣。

3 项目使用林地的管理体系建设

3.1 林业主管部门制度化管理

林业主管部门要依据国家法律、法规和方针政策，并结合当地的实际情况，建立健全各项规章制度，各级林业主管部门各岗位工作人员要明确责任，层层监督，做到管理有法可依，有章可循，行为规范，运作有序，确保林地使用合理、资金管理合法、植被恢复成功。

3.2 使用林地单位自律性管理

各建设单位要牢固树立依法使用林地的意识，在项目选址过程中要征求林业主管部门的意见，在项目建设过程中严格按照审批的林地范围施工。建立破坏自然资源和生态环境的失信企业考核制度。

3.3 规范信息档案，实现自动化管理

被使用林地和实施异地植树造林、恢复森林植被均将改变林地、林木权属、现状等。林业主管部门应及时调整森林资源管理档案，加强“林地保护利用规划一张图”建设，增强森林资源数据的准确性，提高森林资源管理效率。同时，应建立健全实时更新的卫星照片监管体系，实现资源数据动态监测和自动化管理。

总之，建设项目使用林地的管理是一个系统性，综合性的工作，除了要具备完善的法律、政策和林业管理队伍的保障外，还需要建设单位的配合和社会各界的广泛参与。除了具备严格执法的管理手段外，还需要具备现代化、智能化的检测体系，更需要建设单位树立正确的守法意识和形象意识。在林地报批、使用和监管的全过程，都需要主管部门、建设单位、设计单位和施工单位通力配合，在各个环节上严格把关，才能杜绝违法用地现象的发生，维护行业形象，共建生态家园。