高校基建项目内部控制的流程化管理

林刚 吴晶晶

[摘           要]  为了建立健全体现职业院校办学特点的内部管理制度、标准和运行机制，防控高校的金融风险，教育部开展了《职业院校管理水平提升行动计划》，推行内部控制制度。鉴于基础设施项目的投资建设是高校债务形成的主要原因，高校基建项目内部控制的流程化管理作为高校内部控制体系建设的一部分至关重要。从大学基础设施项目的特点出发，分析学校基础设施项目内部控制过程管理的必要性。以变更管理为例，说明基础设施项目内部控制的流程管理步骤。最后，提出基础设施项目内部控制过程管理的一些建议。

[关    键   词]  基建项目;内部控制;流程化

[中圖分类号]  G717                   [文献标志码]  A                      [文章编号]  2096-0603（2019）33-0194-02

为了深入贯彻习近平总书记系列重要讲话精神，落细、落小、落实《国务院关于加快发展现代职业教育的决定》，教育部启动了《职业院校管理水平提升行动计划》，要求职业院校要加快学校规章制度建设步伐。建立健全高职院校特色的内部管理体系、标准和运行机制，不断完善现代职业学校体系。内部控制制度是以强化教育教学管理为重点，进一步更新管理理念、完善制度标准、创新运行机制、改进方式方法、提升组织管理水平，在竞争日益激烈的外部环境中增强自身的竞争能力，不断改善内部管理，提高工作效率。职业院校基建项目工程的建设是为学生和教职工提供必要的学习、生活、娱乐空间，它将为教育创造更好的环境，是学校发展的载体，培养高素质的人才。随着高校的迅速发展，学校规模的快速扩张，使校园基本建设项目的规模、数量也随之变大、变多，风险和不确定因素变多了，使高校的财务受到冲击，高校基建项目内部控制的流程化管理作为高校内部控制体系建设的一部分至关重要，也是不可或缺的一部分。

一、基建项目内部控制制度建设的必要性

（一）高校基建项目的特征

校园基建项目不同于普通住房的建设，学校不仅仅要为学生提供教育场所，更重要的是能够为学生提供舒适的生活环境。因此，大学基本建设的内容极为丰富和复杂。随着国民收入的增加，大学基础设施项目的投资来源也从单一的财政拨款转变为各种融资模式，如国家补助金、银行贷款、自筹、学校和社会捐赠项目。对应不同的资金来源，项目管理的重点不同，管理模式将变得多样化，项目工程建设所涉及范围广，技术管理问题错综复杂。高校管理部门因而也面临着内外环境的日益复杂化，让基建岗位的管理人员在工作中难以把握尺度，基建项目实施过程中出现各种问题，造成国有资产的流失。

（二）内部控制的作用

内部控制系统是在组织内建立的一种措施、方法和程序，用于链接和限制每个业务活动。高校内部控制是指通过制定内部控制制度、实施措施和执行程序，对高校经济活动中的重大和较大的风险进行防范和管控，确保高校经济活动合法合规、资产安全和使用有效、财务信息真实完整，防止欺诈，防止腐败，提高学校效率和效益[1]。除了重要原则外，高校内部控制还需要考虑全面性原则，这必然将内部控制扩展到管理的各个方面。针对不同业务，分析各业务环节风险，完善风险评估机制，有效运用内部控制的基本方法，如不相容的岗位分离、内部授权审批控制、集中管理、预算控制，财产保护控制、会计控制等，加强高校单位和业务层面的内部控制建设。借助于“以评促建”的方式，通过内部控制自我评估，完善高校内部的控制体系。

（三）高校基建项目内控制度流程化管理的意义

高校基建管理内部控制制度的流程化管理，不断强化对校内外的监督，并通过制度约束权力，用程序规范管理，可有效地预防基建项目实施工程中出现的这些弊端。高校基建管理内部控制制度的流程化管理确保校园基础设施建设过程的效率性和效果性、资产的安全性和财务的可控性;[2]同时，为基建管理的各项业务活动提供行事依据，使高校基建管理从业人员有法可依、有章可循，为高校基建管理从业人员提供制度的保障。

二、内部控制流程化的步骤

科学有效的内部控制制度，要求合理设置岗位，不相容岗位分离;要求在岗位与岗位之间要形成必要的相互制约和相互监督关系;要求关键岗位专职，不得兼任和包办风险控制岗位的工作，从而有效防范单位内部人员弄虚作假、串通舞弊等现象的发生[3]。

（一）业务梳理与分析

要梳理高校基建管理内部控制的环境，包括基建项目的管理模式和影响基建管理活动各种业务的权责分配、人力资源政策;根据项目实施过程将基建项目分为立项管理、工程设计及概预算管理、工程招标管理、施工过程管理、工程变更管理、竣工验收管理、档案管理，共计7项工作内容。每项工作所涉及的部门、职责、权利、责任和流程是相匹配的，即工作职责的设定由需要在流程中完成的任务决定。权力与责任联系在一起，即责任的大小决定了权力的大小，消除了高权力和轻责任的现象。

（二）风险分析

以基本建设项目的建设流程为主线，根据《教育部直属高校和直属单位基本建设廉政风险防控手册》逐一对照分析每一项业务活动可能产生廉政风险的关键环节，并确定风险量级，明确预防和控制重点和责任主体。高校基建项目在项目立项和招标时都能较好地控制成本，在施工过程中大量的变更，使决算时出现超概算或超预算现象。以变更管理为例，分析变更产生的原因和风险的防控点，项目出现变更的原因有多方面。例如，由于设计错误或遗漏、工艺技术或设备参数改变、赶工期或完善设计需要，乃至领导个人意志要求变更等[4]。这些不利因素必将导致施工进度延迟、项目成本增加、竣工结算难度的加大，管理漏洞和腐败现象，给基建管理带来极大挑战。根据《教育部直属高校和直属单位基本建设廉政风险防控手册》总结和梳理出变更过程中有如下风险，详见下表。

（三）风险评价与防控

控制活动，根据控制风险点和策略，梳理现有制度，构建权责清晰、流程规范、风险明确、制度管用的廉政风险防控体系。那么针对变更管理这一部分，将严格控制基建项目工作量增加的变更，并准确计算现场签证的工程量，确保基建项目总造价在可控范围内[5]。一方面在设计阶段特别是施工图设计阶段，制定相应的图纸内审制度，并对设计图纸进行自我审查、部门及各單位会审和交底工作，减少设计缺陷引起的返工和大额变更;另一方面制定变更和签证管理实施细则，按科学的管理程序，特别是现场签证，要求至少两人以上的业主方现场签证人员，确保签证数量准确，避免重复签证，并根据权限及时上报给领导审批，对可能严重超预算的变更，要慎之又慎，并及时上报，经“三重一大”会议，方可确定。

（四）流程绘制

根据制度将每一个业务活动所涉及的任务和部门一一对应起来，并采用visio中的跨职能流程图绘制出来，跨职能流程图显示了流程中步骤之间的关系以及执行它们的职能单位。使用跨职能流程图显示一个进程在各部门之间的流程，确保高校基建活动在组织内部控制过程中信息收集、处理和传递程序的公开性和有效性。[6]

（五）内控评价

评价内部控制的强弱，评价控制风险，判断组织实施内部监督的程序、方法、目的等要求的科学性、有效性。分析组织内部审计机构和其他内部机构在内部监督中的职责权限情况，内部控制薄弱的领域开展审计程序，调整制度或制定实质性审计方案。

三、高校基建管理内部控制流程化的建议

（一）注重内控体系的实用性和适用性

坚持“需求导向、自我保证、多元诊断、重在改进”的工作方针，要避免将内控制度建设当成花瓶式的“摆设”，表面光鲜内里糟，组织就要变被动内控为主动内控。为了确保内控产生的长远效益，领导者应率先发起，重视监督和稽查奖惩机制的实施，自觉地做好内控，以制治人。

（二）不要将制度发展理解为重建规章制度

该系统的目的是使组织在现有系统的基础上改进现状和把握、适应未来趋势，而不是推倒重来。另外，在梳理流程的过程中应对风险进行识别和分类，将风险分为不同层次，制定相应的对策，不能蜂拥而至，否则只能适得其反。

（三）内控体系建设切莫追求完美

盲目追求个别和局部的最优可能会导致整体或系统恶化。对内部控制而言，建立一套对整体或系统而言稳定、持续、长久适用的控制体系，才是终极目的。

参考文献：

[1]秦东升.高校内部控制的实施现状和影响因素：来自重庆公办高校的调研报告[J].重庆理工大学学报（社会科学），2016，30（6）：76-81.

[2]唐大鹏，孙晓靓，王璐璐.内控视角下行政事业单位财政财务管理模式优化探析[J].财务与会计，2017（2）：62-64.

[3]段敏生.企业会计制度设计[M].上海：立信会计出版社，2012.

[4]苏志坚.关于高校基建管理工作的思考[J].企业改革与管理，2017（7）：200.

[5]陈祥南.对高校基建管理工作的思考[J].宁波工程学院学报，2009，21（4）：55-58.

[6]樊猛.基于制造流程节点的质量控制研究[D].南京：南京航空航天大学，2011.

编辑 马燕萍