落实《中国共产党问责条例》的研究

周柔

[摘要]中共中央发布的《中国共产党问责条例》（以下简称为《条例》），是首部规范党内问责工作的基础性法规，是全面从严治党、依规治党重要的制度笼子，体现了十八大以来管党治党理论和实践的创新成果，是全面从严治党的重要利器，有力地促进了问责规范化、程序化和制度化，文中重点分析了南宁市《中国共产党问责条例》颁布实施的基本情况及存在的不足，探讨了当前形势下如何贯彻落实问责条例，推进全面从严治党的现实路径。

[关键词]《条例》  问责  执行

[中图分类号]D2    [文献标识码] A     [文章编号]1009-4245（2019）06-0018-06

DOI： 10.19499/j.cnki.45-1267/c.2019.06.004

一、南宁市落实《条例》的成效显著

党的十八大以来，习近平总书记在不同场合曾多次强调，有权必有责、有责要担当、失责必追究，并深入论证了权力与责任的辩证关系，指明了问责工作的核心思想，旨在实现权力与责任的对等。《条例》公布后，南宁市快速反应，通过集体学习、专题学习等形式，推进《条例》在基层落实。一些地方和单位结合各自实际，不同侧重地细化措施。为摸清南宁市贯彻落实《条例》的基本情况，笔者启动了《条例》贯彻落实情况调查，得到了各级机关党组织的热烈响应和大力支持，集合访谈和调研的方式，本次调查共发放问卷200份，收回问卷194份，回收率97% ，有效率100%。

（一）加强责任意识教育

1.将《条例》内容和有关精神纳入“两学一做”学习教育的必学内容。通过集中学习、开展警示教育、通报典型案例等引导广大党员干部深刻领会《条例》精神实质，通过制作宣传板报、播放微电影、媒体网站等形式让人民群众监督党组织和党的领导干部执行《条例》的情况，使《条例》真正发挥“利剑”作用，切实解决好党委主体责任意识不强、纪委监督责任不到位、基层管党治党“宽松软”的问题。南宁市良庆区委党委根据《条例》重新修订落实党风廉政建设党委主体责任和纪委监督责任实施办法的具体内容，明确问责的实施主体、重点对象、情形内容、方式方法，把权力与责任、义务与担当对应起来，以问责倒逼责任落实，自觉肩负起全面从严治党的责任，真正把《条例》的“有权必有责、有责要担当、失责必追究”落到实处。解决好“谁来问、问谁责、问什么、怎么问”的问责实践和操作问题。

2.召开《条例》专题会议学习。南宁市统计局召开专题座谈会，相关领导为大家详细讲解了《条例》的重大意义及目的依据、指导思想、问责原则等内容。大家在座谈交流中一致认为《条例》是为了推进全面从严治党，追责各级党组织和各级领导干部对执行党的路线方针政策不力，管党治党主体责任缺失、监督责任缺位，“四风”问题多发等问题的条例，以问责倒逼责任落实，推动管党治党从宽松软走向严紧硬。统计局相关人员表示在今后的工作中一定要带头维护党的政治纪律、组织纪律、廉洁纪律、群众纪律、工作纪律、生活纪律，严格遵守八项规定，严防“四风”反弹，充分发挥党员领导干部的先锋模范作用，不忘初心，奋勇前行，为统计事业发展提供坚强的政治保障。此外，南宁市法制办召开《条例》专题学习会，相关领导就结合南宁市实际，如何贯彻落实好《条例》作了形象生动、深入浅出的辅导，用一些典型案例举例说明党内监督没有禁区，没有例外，失职失责的责任人必须追究主体责任、监督责任和领导责任等。根据调查，被问到“《条例》出台之后您所在单位党组织的纪律建设尤其是政治纪律和政治规矩建设发生了什么变化？”时，有80%的人选择了“更加到位”，说明开展的专题学习不仅深入领导干部的心中，并且切實落到行动上。

3.利用“互联网+”进行学习。借助“互联网+”手段，良庆区大沙田街道通过领导带头、纪工委干部先行、丰富学习载体等多措并举学习贯彻《中国共产党问责条例》。利用党员QQ群、干部微信群等平台，第一时间转发《条例》全文和中央有关要求，及时上传、推送对《条例》的解读和剖析，让每个干部随时随地进行学习，引导党员干部把《条例》作为必学必会必懂的业务和政治学习内容。西乡塘城区纪委发挥新媒体的强大优势。通过纪检监察网、官方微博、微信公众号、手机报等多个平台，开辟专栏，更广泛深入开展宣传。多渠道宣传发动不留死角，形成强大的宣传阵势，积极营造学习宣传贯彻的浓厚氛围。根据调查得知，当被问到“《条例》出台之后您所在单位的党内政治生活、组织生活、党性教育以及贯彻落实中央八项规定精神等方面发生了什么变化？”时，有83%的人选择了“更加到位”，说明《条例》的执行和贯彻是很到位的。

（二）强化监督责任制衡机制

2016年，南宁市各级纪检监察机关正确把握监督执纪“四种形态”，突出监督主责，聚焦反腐主业，惩治腐败态度坚决。《条例》的颁布是指向党委（党组）、纪委（纪检组）、党的工作部门“三类组织”及其领导成员，重点是主要负责人，明确提出追究主体责任、监督责任和领导责任“三大责任”，并明晰了全面领导责任、主要领导责任和重要领导责任“三个层次”。抓住了管党治党的关键。也就明确了权力监督机制的关键点，当被问到“与《条例》出台前相比，目前您所在单位党员落实、管党治党、党内监督的情况是：”这个问题的时候，有80%的人选择了“A、更加到位”，有4%的人选择了“B、不太到位”，有3%的人选择“C、没有变化”，有7%的人选择了“D、不清楚/不作评价”，说明南宁市在颁布《条例》后，相关监督工作做得更加到位，效果显著，能够通过明确“两个责任”、监督关口前移、设置多道纪律防线等，防病于未萌、治病于初起，最大限度地教育和挽救党员干部，这也是监督执纪“四种形态”的具体法规实践。此外，如南宁市纪委加强对《条例》贯彻情况的监督检查，重点围绕问责情形进行全面排查，敢于动真碰硬，抓一批典型进行问责并通报曝光，持续传导压力，层层压实责任，强化震慑作用，让有责必问、问责必严成为常态，以强力问责倒逼全面从严治党责任落实。《条例》的颁布后要构建更加灵活高效的监督机制，将权力关进制度的笼子里，需要不断完善和创新各项监督制度，保证各项权力运行公开化、规范化。

（三）加大问责工作的力度

《条例》指出，党的问责工作是由党组织按照职责权限，追究在党的建设和党的事业中失职失责党组织和党的领导干部的主体责任、监督责任和领导责任。当前我们正处于全面从严治党的关键年，落实《条例》必须把责任一层层压下去，以问责倒逼责任落实，推动管党治党从宽松软走向严紧硬。南宁市针对有的党组织和党的领导干部奉行好人主义，缺乏责任担当，不敢较真碰硬，也加大了问责的力度。根据上林县纪委提供的资料“2016年7月12日至8月28日，针对南宁市上林县三里镇东吴村存在结对帮扶全覆盖工作落实不到位问題。为此，上林县纪委对相关责任单位、责任人员进行问责，对4个责任单位、13名责任人员在脱贫攻坚工作中履职不到位被问责问题进行通报。三里镇党委政府作为全镇脱贫攻坚工作主体责任单位，被责令向县委县政府作出书面检查，限期整改存在的问题。”2016年，南宁市、县（区）纪委集中查办了一批典型案件，严厉惩处了一批腐败分子，根据南宁市纪委提供的资料“2016年南宁市在专项工作中共立案1768件，结案1545件，给予党政纪处分1520人，问责615人，收缴违纪款3000多万元，点名道姓通报曝光典型案件193批次1459人，制定、完善制度2300多项，向470多名群众退还违纪款230多万元。根据国家统计局南宁调查队的数据显示，群众对专项工作的知晓率为95.27%，满意率为93.46%”。因此，《条例》的落实要紧紧围绕坚持党的领导、加强党的建设、全面从严治党、维护党的纪律、推进党风廉政建设和反腐败工作开展问责。对于失职失责造成严重后果、人民群众反映强烈、损害党执政的政治基础的都要严肃追究责任，既追究主体责任、监督责任，又追究领导责任。

二、制约《条例》落实的因素

（一）对《条例》实施的重大意义认识不够

《条例》的实施，既是对党员干部履职尽责的有力约束和经常性提醒，也是确保党中央的统一领导和政令畅通，更是强化“监督的再监督、问责的再问责”，把专项巡视、监督检查等工作常态化，倒逼各级党组织和领导干部真问责、严问责，确保“以担当诠释忠诚”。但根据调研情况情况看，《条例》实施以来一些地方干部履职尽责状态还有待提高。当问到“您对本单位领导干部履行职责情况的评价是”时，有49%的人选择“A、非常好，工作很到位”，有38%的人选择“B、比较好，但不够深入”，有2%的人选择“C、一般”，有1%的人选择“D、不好，工作不负责”，有4%的人选择“E、不清楚/不作评价”。说明部分领导干部还不够认真履职，对《条例》的严肃性认识不够，应着重提高领导干部的责任意识。

（二）对《条例》实施的精神把握不够准确

《条例》明确了问责对象是“各级党委（党组）、党的工作部门及其领导成员，各级纪委（纪检组）及其领导成员，重点是主要负责人”，就是履行“两个责任”的有权力的“关键少数”。这里体现了“权责对等”的思想。在实施《条例》的过程中，有权力者没把自己的职责摆进去，手电筒的光——只照着别人，对应发现的问题没有发现，发现问题不报告不处置，该问责而不问责的，“剑走偏锋”的事时有发生。当问到“您认为制约《条例》执行的主要因素是？”有19%的人选“A、相关党内法规的不健全”，有15%的人选择“B、惩罚力度不够”，有47%的人选择了“C、监督机制不完善”，有16%的人选择了“D、党员认同度不高 ”，有36%的人选择了E、‘“上有政策，下有对策”，地方、部门利益至上，有32%的人选择了“F、环节不够衔接配套” ，有1%的人选择了“G、运行不够顺畅有序”，还有13%的人选择了“H、相关领导不够重视”。同时，笔者在调研中发现，有的地方追究“弱势”部门责任的较多、“强势”部门责任的较少，直接责任的较多、领导责任的较少，基层责任的较多、上面责任的较少，使得严肃的责任追究，出现了“看人下菜”的情况。说明还有一部分党员干部纠结于“问责”而不敢“撸起袖子”加油干，“为担当者担当”的环境，营造“主动作为、善谋勇为”的干事氛围还是不够浓厚。应当要明确问责工作应当坚持的原则，避免干部在推进工作中因缺乏经验而出现失误。

（三）对《条例》实施的社会认知不够

近年来，南宁市将贯彻《条例》与“两学一做”工作相结合，开展了多种形式的系列宣传活动。但从成效上看，全社会对《条例》的认知度还比较低，广大党员、干部对《条例》的具体内容、细节还不是太清楚。问卷调查结果显示，当问到“您是通过哪些途径了解《条例》的相关内容？”有77%的人选择了“A、本单位宣传”，有76%的人选择了“B、党内集中学习”，有49%的人选择了“C、自学相关的文件”，有65%的人选择了“D、网络、报纸等媒体”，只有一个人同时选择了“E、其他（请注明）”。说明此次颁布的《条例》覆盖面较广，但是仍有部分党员、群众尚不了解该内容，当问到“《条例》对领导干部问责的方式包括”时，有75%的人选择了“A、通报”，有78%的人选择了“B、诫勉” ，有60%的人选择了“C、组织调整或者组织处理”，有69%的人选择了“D、纪律处分”，有3%的人选择了“E、不清楚”，说明广大党员、干部、基本熟知《条例》的问责方式，但是仍由小部分人不太牢记内容。应该加大社会普及率提高宣传方式，以便党员、干部及时熟知该内容，更好规范管理党员的行为。

三、进一步更好落实《条例》的对策研究

动员千遍，不如问责一次。《条例》的出台和执行，向全党释放了强烈的政治信号就是失责必问、问责必严，因此，《条例》的贯彻执行既要融会贯通中央精神，又要结合地方实际开展工作。根据问卷调查显示，当被问到“您认为进一步抓好《条例》的贯彻落实还需要在哪些方面下功夫？”时，有56%的人选择了“A、落实主体责任”，有53%的人选择了“B、抓监督检查”，有44%的人选择了“C、完善问责制度体系”，有46%的人选择了“D、落实领导干部的责任意识”，有46%的人选择了“E、提升普通党员、群众的监督意识”，有34%的人选择了“F、党务公开工作”，有33%的人选择了“G、推进党章的精细化、具体化”，有30%的人选择了“H、解决问责制度不规范问题”。党的十八大以来问责制度体系不断完善，如何充分发挥好《条例》这一管党治党利器作用是全面从严治党的要求。

（一）树立正确的权责观

《条例》主要是针对关键的少数，主要是对党组织和党员领导干部来的，“权责观”中的“权”与“责”既是对立的也是统一的，领导干部手中的权力，以及领导干部身上所具有的重任，都是党和人民群众所赋予的，因此，可以说“权责观”的出发点和落脚点是人民群众的利益。各级领导干部应当清醒地领悟到“权责对等，有权必有责”，领导干部要树立正确的权责观。

1.领导干部要“放低”权力。在党言党、在党兴党、在党忧党是党的干部的基本操守和历史使命，习近平总书记指出，权力是人民赋予的，要为人民用好權，让权力在阳光下运行。现实中，个别领导干部感觉自己手握重权，就心态上有优越感，打内心里觉得自己比一般群众强甚或瞧不起群众、不屑与群众为伍。这样就无形中疏远了与群众的距离，工作中很难从群众中汲取发展动力。作为领导干部要深知自身的使命，领导干部是党和人民的代言人，理应牢记对党和人民负责的宗旨，正确行使手中的权力。一旦权力不加节制甚至任意妄为，不知不觉间就成为腐败滋生的温床，潜移默化中即将“立党为公”的忠贞理想腐化殆尽，各级领导干部必须学会主动“放低”权力，誓当权力的主人，永不做权力的奴隶。坚持在学识上高标准、权力上低姿态，勇于带着高学识主动贴近基层、融入群众，自觉把高学识带到基层、传给群众。

2.领导干部要“提高”责任。习近平总书记曾经指出，每一个共产党员特别是领导干部都要牢固树立党章意识，自觉用党章规范自己的一言一行。任何人的权力都是以人民群众的利益为中心，并且是自觉接受人民监督的。这是对领导干部的基本要求，领导干部在对待权力时要善于放低姿态，将责任勇于抗上肩膀，这样的领导干部往往更容易深入群众。因此，各级领导干部只有以朴素的“权责观”引领前进的方向，才能在为民服务中依法用权、秉公用权、谨慎用权，多做、善做、乐做对党和人民有益的事。每一名党员干部都要把这份责任牢记于心，融化在血液里。此外，对于领导干部来说，能力是履好职尽好责的关键，有能力才能干事业，没有能力干事创业就会无从谈起，只有那些能够深入基层密切联系群众、能够勤政务实的干部才能真正干出一番事业。

（二）问责工作要程序化

《条例》敢于将监督责任纳入问责范畴，也充分反映了纪检机关敢于“刀刃向内”的勇气，当被问到“您对《条例》长期执行的信心如何？”时，有59%的人选择了“A、很有信心”，有33%的人选择了“B、比较有信心”，只有0.5%的人选择了“C、没有信心”，有3%的人选择了“D、不作评价”说明大部分人对《条例》的出台和执行还是怀有很大信心的，针对《条例》精神把握不准确的情况，要逐步将问责工作按条理的，按逐层逐级规定下来。

1.要狠抓公平。即要坚持制度面前人人平等、执行制度没有例外，制度的严肃性和权威性适用于所有党员干部，坚决防止公权私用、“同案”不同办，充分发挥问责的震慑警示作用。防止在追究责任的过程中出现“看菜下饭”的情形，有关责任单位应当对基层党组织及其负责人实行问责作出专门规定。这不仅保证了问责对象的全覆盖，而且直击责任追究的要害，彰显了权责统一、权责对等的原则。因为责任追究作为严肃的政治工作，政策性强、敏感度高、社会关心、干部关注，必须有严格的程序作保障，才能防止出现有责不问或者问责方式不当、问责决定不落实等现象。就问责调查主体、线索管理移送、问责决定书、保障问责对象正当权利等作出规定，既突出了问责的严肃性和规范性，又有利于防止滥用自由裁量权，问责随意化。

2.要狠抓执行。全面从严治党，加强制度建设是治本，紧抓制度执行是关键。完备的执行程序是开展问责工作的前提，完善的执行程序能够有效减少执行的自由裁量空间。问责执行程序应分为三个节点：问责执行前，要严格按照有关规定启动调查程序，条例问责的适用范围上并不一定全部覆盖所有的社会事务，所以一定要严格地按照党内问责适用的情形来处理;执行过程中，要严格按照问责制度启动问责程序，明确问责的启动、核查、决定以及成果运用等一般性程序，进一步明确问责中不同部门的权限及分工;增规定对问责对象的问责程度，也可以考虑增设听取被问责人意见、申诉救济等程序，保障被问责人权益;问责执行后，要严格按照有关要求启动跟踪程序，包括完成问责材料归档、及时观察跟踪问责后效。涉及组织调整或者组织处理的，应当在一个月内办理完毕相应手续。推动形成全党上下人人有责、人人尽责的生动局面，汇聚起管党治党的强大合力。

（三）问责工作要具体化

具体化是指在贯彻落实过程中结合工作实际的发展与创新，《条例》对其规定的党的领导弱化等5个方面进行问责。但是问责的情形并没有得到具体的细化，应当结合各地区实际制定，规定详细列举出具体问责情形。

1.要突出重点。如根据中央颁布的相关规定，可在问责情形中增加了脱贫攻坚、社会治安综合治理、信访工作等重大责任履职不力的情形。民族地区可以将党的民族政策贯彻落实情况作为问责情形，贫困地区则要着重问责脱贫攻坚过程中出现的问题。针对群众反映强烈、损害执政党形象的紧迫问题要施重拳，迅速出击、彻查到底、严肃问责，对问责典型问题进行通报曝光，以发挥其震慑、警示和教育作用。南宁市既是民族地区也是贫困落后的地区，更应该着重把握这两个方面的问题，将问责工作逐一具体化，根据南宁市纪委提供的资料“2016年以来，南宁市共查处扶贫领域违纪案件1139件，给予党政纪处分1021人，通报曝光扶贫领域典型问题1206起。”成绩已有，但仍需更加落到实处。

2.要提升社会认知度。法规的认知度非常重要，要使所有的党员、领导干部认识到这部法规的存在，这是第一步。南宁市纪委在抓好系统纪检监察干部学习贯彻的同时，要更多地编印一批学习辅导资料发放全市党员干部，及时沟通协调宣传部门协助党委落实好宣传，充分利用多种新媒体手段，开展多层面、多维度、立体式宣传，营造失责必问、问责必严的浓厚舆论声势。运用电视、报纸、广播等传统媒体和网站、微博等新媒体进行集中宣讲解读。同时，各地区各部门结合实际细化问责工作流程，制定具体执行方法等。实际工作中，失职失责的情况多而杂，问责制度应根据不同的情况，结合中央要求、形势发展、情况变化和实际需要不断与时俱进，及时“升级换代”。采用群众认可、支持和满意的方式方法的来进行宣传。

（四）问责工作要常态化

《条例》第十条规定：“实行终身问责，对失职失责性质恶劣、后果严重的，不论其责任人是否调离转岗、提拔或者退休，都应当严肃问责。”对领导实行终身问责制这就给那些习惯拍脑袋决策、拍胸脯蛮干、拍屁股走人的“三拍”干部敲了警钟，给那些企图通过调离转岗、提拔或退休来掩人耳目、逃避责任的领导干部亮了红灯。正如王岐山同志强调：“中央纪委和省级纪委每年都要盘点问责情况，决不能将制度束之高阁。”

1.抓《条例》与《纪律处分条例》等相关法规相结合。把学习贯彻条例、廉洁自律准则、纪律处分条例、党内政治生活的若干准则等党内法规统一起来，通过举办专题报告会、研讨班、培训班等方式，唤醒党员干部的责任意识两者都是非常重要的党内法规，不可相互替代，《条例》与《纪律处分条例》都适用于各级组织和党员，但《条例》侧重点在于领导干部问责。实行问责不能代替纪律处分，纪律处分也不能代替问责，在实行问责后，问责方式为纪律处分的，依照《中国共产党纪律处分条例》追究纪律责任。两者相辅相成，双管齐下，是管党治党的标准和尺子，让党组织、纪律检查机关、党员干部的行为有章可循，有敬畏感和自觉性。

2.抓《条例》与绩效考评相结合。绩效考评旨在督促党员和领导干部善用权、履好职、尽好责，避免被问责。因此，要按照《条例》的要求来设置考核内容，分级分类设置考评指标，并根据工作的重要性和难易程度来确定相应权重，形成科学严密的考核体系，以此来实现常态化机制，同时，加大绩效考评力度，对干部履职的过程监督及结果运用，将问责条例执行情况与党员干部的评先评优等其他措施挂钩，既可以防止在履职过程中因为小毛病得不到及时纠正而酿成大问题，又可以把问责真正问到位问到点，还可以激励敢于担当干成事的干部。此外，设置考核指标不能千篇一律，要根據不同单位的具体情况，合理确定考核内容，突出特色、注重实效，增强考评的针对性和科学性。

综上所述，党的十八大以来，一系列具有标志性、关键性、引领性的党内法规制度陆续出台，《条例》是其中重要的一部，必将在从严治党的征途中发挥巨大的作用。纪律是可见的，而责任是无形的。从遵纪到守责，这是一个新的提升。《条例》在很多方面也具有独创性和独立性，只有用问责砥砺全党，用担当诠释忠诚，才能让管党治党责任真正落到实处。

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责任编辑：覃玉滨