推进数据要素市场化配置：瓶颈制约与思路对策

王磊

促进数据要素市场化配置是深化我国要素市场化改革的重要任务，但在推进过程中还存在诸多瓶颈制约。以市场化配置为方向，以开放共享、有效利用、安全高效为原则，平衡数据自由流动、开发利用与个人信息保护及数据安全之间的关系，加快完善数据要素配置顶层设计，健全数据要素配置相关规则，明确界定数据要素权属，统筹推进数据开放共享和标准化建设，持续健全统一开放、竞争有序的数据要素市场体系，创新数据要素治理模式，构建完善的数据治理体系，最大限度扩大数据要素市场化配置范围，提升配置效率。

一、推进数据要素市场化配置面临的主要瓶颈

数据资源要素的高效配置，是推动数字经济成长的关键所在。当前，我国数据要素市场化配置尚处于发展的起步阶段，数据要素市场化配置规模较低，成长速度相对缓慢，在数据确权、开放、流通、交易、监管等方面仍存在诸多瓶颈制约。

（一）数据产权法律界定留有空白

明晰的数据要素产权归属和法律性质，是数据资源要素市场化配置的基础。对于个人信息保护，我国已经初步建立了与国内环境相符、与全球态势相适应，以《民法总则》《刑法》《网络安全法》《电信和互联网用户个人信息保护规定》等为主体的个人信息保护法律框架。其中，对于数据收集者/持有者（包括政府、企业、个人）收集和交易涉及公民个人信息的数据，其产权的归属、类型和结构界定规则仍然比较模糊，尚无明确的法律法规依据。近年来，国家开始推动数据产权立法工作，例如，新版《民法總则》第127条规定：“法律对数据、网络虚拟财产的保护有规定的，依照其规定”。法理上，该条款属于引致条款。而对于这种一般性的引致条款，都需要有更为具体的相关指南或实施细则予以配套，以确保法律条款可切实执行。但是，全国人大法工委在编写《民法总则释义》时，强调指出，鉴于数据和网络虚拟财产的复杂性，限于民法总则的篇章结构，如何界定数据和网络虚拟财产，如何具体规定数据和网络虚拟财产的权利属性和权利内容，应由专门法律加以规定。换言之，全国人大法工委建议要进一步加强数据确权的相关立法立规，现行的《民法总则》等相关法律无论在法律依据层面，还是在操作执行层面，目前都还不能很好地解决数据产权界定问题。

（二）开放共享水平相对较低

由于数据相关法律法规不健全、标准规范不统一、权责范围和边界不清晰，政府、企业等数据持有主体不愿、不敢、也不易进行数据开放共享。

1、政府数据开放质量不高

近年来，尽管中央政府还是地方政府都在大力推动政府数据开放和共享，然而，政府数据开放共享仍呈现出“数据总量规模小、数据质量较差、可利用率不高，用户参与度低”的特点，信息孤岛、数据烟囱依旧林立。

2、企业之间数据共享和再利用较少

受制于法律法规、技术标准和交易机制等不完善以及开放共享的理念缺乏，数据要素的使用普遍以企业内部数据为主，呈现出自给自足的“小农经济”状态，企业数据开放共享和交易没有成为市场的主流形态，导致数据开放共享和交易规模的扩大受到限制。

3、数据跨境流动限制比较严格

出于国家主权、网络安全和隐私保护等方面考虑，我国初步建立了比较严格的数据跨境流动管理机制，总体来看，效果较好，但在数据跨境流动成为新经济发展驱动力的背景下，可能损坏我国经济竞争力。

（三）市场体系建设比较滞后

我国数据要素市场体系建设相对滞后，市场机制在数据要素资源配置过程中的决定性还没有充分发挥，突出表现在如下三方面。

1、数据要素市场交易机制不完善

由于对数据产权、数据市场流转，交易规则、技术规范、平台功能、企业信用、法律风险等方面缺乏共识，再加上缺乏高效可行的交易模式，极大地削弱了数据要素市场主体进行交易的意愿，造成大数据交易所、交易网站、数据公司等数据市场中介不能有效发挥作用，阻碍了数据交易范围和规模扩张。

2、数据要素资产估值和定价困难

数据要素在形态上具有非实物、高度虚拟化和高度异质性的特点，只有对海量的、采集口径多元、标准和格式各异、物理载体不一、数据结构不同的数据源进行清洗和标准化处理，才能将“脏数据”转为“有价值”的数据，才能进一步进行数据资产估值和交易定价。目前，数据交易主体对于多源数据汇集、非结构化处理、数据清洗、数据建模等技术和工具还亟待突破和提升，这在很大程度上，制约着数据要素资产估值和定价，影响着数据要素的交易和流转效率。

3、数字信息基础设施建设不均衡

我国数字信息基础设施建设不平衡、不充分的问题仍然较为突出，造成城乡之间、地区之间、行业之间仍存在“数字鸿沟”，不利于统一开放、竞争有序的数据要素大市场建设。一是农村互联网相关基础设施建设仍然比较滞后，城乡之间互联网普及率仍有较大差距。二是不同区域之间信息化程度差异也比较明显，东西部地区信息基础设施建设失衡的局面亟待改变。三是5G、物联网、人工智能等新型数字信息基础设施建设刚刚起步且区域、城乡之间发展还不够均衡，促进地区、城乡之间的数据要素自由流动的效能还有待释放。

（四）流动和交易安全风险大

尽管国家在顶层设计上高度重视数据和信息安全问题，但在操作层面上仍存在意识不强、办法不多、措施乏力等问题，数据安全问题形势比较严峻，严重制约着数据要素市场化配置进程。

1、数据泄密风险不容忽视

海量的数据在收集、存储、流转和利用过程中，数据安全防护更加困难，容易受到非法势力攻击和窃取，造成数据泄密重大事件不断上演，数据泄密风险问题依然比较严重。2018年，数据安全咨询公司金雅拓（Gemalto）发布的一份有关数据泄露水平指数（Breach Level Index）报告显示：仅2018年上半年，全球就发生了945起数据泄露事件，共计导致45亿条数据泄露。同年，全球10大数据泄密事件中，我国企业发生4起。

2、数据交易法律风险较高

数据收集、交易、处置、转让和管理过程，可能涉及到数据未经个人和企业用户明确授权或涉及企业的商业机密以及国家安全，容易出现法律风险。《刑法》第二百五十三条就规定，违反国家有关规定，向他人出售或者提供公民个人信息，属于刑事犯罪。对中国裁判文书网中2013—2016年间涉及侵犯公民个人信息类刑事案件进行了深度挖掘发现，我国侵犯公民个人信息类刑事案件的数量呈逐年增长趋势，绝大部分案件涉及非法获取和买卖公民个人信息类犯罪、利用个人信息诈骗类犯罪等15种刑事罪名。

3、数据滥用行为凸显

数字经济的技术经济特征，驱动着数据要素市场呈现出集中趋势，造成利用数据优势实施垄断和不正当竞争行为的现象频频出现。一是拥有更多独家数据资源的垄断企业可能滥用其市场支配地位，对竞争对手采取诸如算法合谋、完美价格歧视、捆绑销售、市场封锁等垄断行为，打击和消灭竞争对手，排斥和限制市场竞争。二是鉴于数据资源价值凸显，部分企业为了获取和收集数据，采取各种不正当竞争行为。

（五）数据监管治理体系存在的问题

1、数据监管治理规则仍不够完善

尽管我国在政府数据开放、个人信息保护、数据安全、交易流通、跨境流动等方面出台了大量的法律法规、战略规划和政策文件，但缺乏可操作的细则。例如，政府数据公开方面，2007年以来，制定了《政府信息公开条例》等系列政策文件，但对于政府数据公开的范围、数据质量评估等方面没有具体细则，制约着公共数据资源的开放共享。又如，个人信息保护和数据安全方面，《民法通则》《刑法》《全国人民代表大会常务委员会关于加强网络信息保护的决定》《网络安全法》《电信和互联网用户个人信息保护规定》等法律法规都有所涉及，但相关规定比較零散。相比之下，全球126个国家和地区已经颁布了专门的个人信息（数据）保护法，我国尚未制定统一的《个人信息保护法》，也未制定统一的《数据安全法》。又如，跨境数据流动管理方面，我国《网络安全法》明确规定，“关键信息基础设施的运营者在中国境内运营中收集和产生的个人信息和重要数据因业务需要，确需向境外提供的，应当按照国家网信部门会同国务院有关部门制定的办法进行安全评估”。但迄今为止，尚未制定出数据跨境安全评估细则和操作办法。再如，数据交易和流通方面，也没有制定出台《数据交易和流通法》的专门性法律法规，可交易和流转的数据范围还没有明确的法律依据。

2、数据监管治理组织亟待完善

当前，由于缺乏国家层次统筹推进数据资源管理的机制和统筹协调的管理机构，国家层面，中央和地方、各职能部门、行业、企业、社会在推动数据要素配置过程中“各显神通”，看似“落实国家战略”和“百花齐放”，以求“劲往一处使”和“殊途同归”，实则“条块林立”和“各占山头”，对数据开放共享、数据交易市场准入、数据安全、数据滥用、数据交易纠纷等监管治理存在“九龙治水”“三个和尚没水吃”等问题。这既不利于摸清国家数据资源的家底，也不利于数据资源的统筹管理和综合利用，因此，亟待从国家层面设立数据管理机构予以统筹协调和监管。

二、推进数据要素市场化配置的总体思路及对策举措

推进我国数据要素市场化配置是一项系统性工程，需要革新理念、统筹规划、强化创新、稳步推进。放眼全球，世界主要国家均在积极抢占国际数字经济竞争的制高点，我国应立足国情，构建与我国实际需要、与国际环境相适应的数据要素市场化配置机制，促进数据要素实现高效安全配置。

（一）总体思路

以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，全面贯彻党的十九大精神，坚持新发展理念，以市场化配置为方向，以开放共享、有效利用、安全高效为原则，平衡数据自由流动、开发利用与个人信息保护及数据安全之间的关系，加快完善数据要素配置顶层设计，健全数据要素配置相关规则，明确数据要素界定，统筹推进数据开放共享和标准化建设，持续健全统一开放、竞争有序的数据要素市场体系，创新数据要素治理模式，构建完善的数据治理体系，加快形成与我国实际相符、与国际潮流相适、“市场有效、政府有为、企业有利、个人有益”的数据要素市场化配置机制，实现数据要素资源价值深度挖掘和开发利用，最大限度扩大数据要素市场化配置范围，提升配置效率。

（二）对策举措

1、加强顶层设计，统筹推进数据要素配置

一是在组织管理层面，建立推进数据要素配置部级联席机制，成立数据管理综合管理部门，以统筹推进数据要素配置管理和监管工作。二是在制度建设层面，加快制定出台《个人信息保护法》《数据安全法》《数据产权法》《数据交易和流通法》《关键信息基础设施管理条例》等基础性的法律法规，为数据要素高效配置提供法律依据和监管底线。三是在规则执行层面，应加快制定包括数据产权界定、数据开放共享、市场体系建设、个人信息保护、数据安全和跨境流动等在内的可操作的实施细则和办法。四是在资产清查层面，应组织专门力量，尽快摸清国家数据资源规模，建立国家数据资产目录和清单，为国家加强对数据要素资源管理奠定基础。

2、构建“三个清单”，提升数据开放共享水平

一是着力推进政府数据开放共享清单化管理。在完善《政府信息公开条例》的基础上，完善政府数据开放的操作办法，着力构建《政府数据开放共享负面清单》，明确除了列入负面清单的数据，各政府部门应无条件对其他部门提供信息，并确保数据真实和更新及时，确保政府数据开放共享的质量。二是重点加强个人数据清单化管理。着力构建《个人数据管理负面清单》，设定底线、细化规则，在强化个人信息保护和数据安全的同时，构建个人信息保护的基本框架，便利于促进数据资源开放和自由流动。三是着力加强跨境数据流动清单化管理。加快制定《跨境数据流动安全评估办法》，着力构建《跨境数据流动负面清单》，推动数据资源在全球范围内安全高效配置。

3、创新交易机制，健全数据要素市场体系

一是加大数据要素市场主体培育力度。积极发挥大数据交易所、数据经纪商等市场中介作用，培育更多合格市场主体，创新交易模式、数据资产估值办法和交易定价方式。二是加快数字信息技术基础设施建设步伐。利用5G商用的契机，持续完善工业互联网、物联网和人工智能等新一代数字信息基础设施，搭建万物智联、万物互联、人机交互、天地一体的数据要素流通环境，着力消除“信息孤岛”“数据烟囱”和“数字鸿沟”。三是加强数据流通管理。进一步完善数据流通交易规则，规范市场主体交易行为，推进流通风险评估，完善数据合规应用监督和审计。

4、完善监管治理，构建数据要素治理体系

一是加快构建多元共治的数据要素市场治理体系。积极推动行业、市场主体自律，鼓励社会公众、新闻媒体参与数据要素市场治理，规范各类市场主体的数据资源利用行为。二是强化数据安全技术能力建设。积极研发和推广防泄露、防窃取、匿名化等大数据保护技术，加强以人为中心的隐私和安全设计，促进网络信息安全威胁数据采集与共享，建立统一高效、协同联动的网络安全管理体系，强化个人信息保护与数据安全管理。三是加强数据要素市场监管执法。强化数据要素的市场监管和反垄断执法，坚决打击数据欺诈、数据垄断和各种数据不正当竞争行为，确保市场公平竞争和健康运行。

（作者单位：中国宏观经济研究院市场所）