破除体制机制“中梗阻”推进深港科技创新深度融合

王喆　张文明

深港科技创新深度融合是贯彻落实习近平总书记在深圳考察讲话精神的重要体现，是发挥深港在湾区建设国际科技创新中心过程中主引擎作用的必然要求，是解决中国香港社会问题、维护中国香港繁荣稳定的重要途径。近年来，深圳市积极探索深港科技创新合作新机制、新做法，努力推动两地科技创新要素无缝对接和合理流动。下一步，要在新时代新起点上谋划好深港科技创新深度融合的顶层设计与实施路径，以“三个充分”为指针抓紧破除体制机制“中梗阻”，努力形成深港科技创新强大合力，加快构建统一筹划、优势互补、风险共担、平台要素共享、多主体参与的协同创新机制体系。

一、当前深港科技创新合作的基本情况及成效

（一）顶层设计先行，加快制度创新和制度保障

打造深港科创合作新平台。发挥中国香港国际化程度高、基础研究条件好，深圳产业发达、创新活力强的优势，在深港边境的河套地区建设深港科技创新合作区，形成“l+l>2”的协同效应。目前，合作区已在新兴产业、离岸创新、科教文化等领域集中签约一批项目，包括集成电路、生命健康与生物医药、人工智能、新材料等战略必争领域，总投资达344亿元。首个高校项目中国香港科技大学深圳研究院，也于今年5月落地合作区。

深化前海深港现代服务业合作。编制合作区科技创新政策总体架构，进一步强化与中国香港在金融科技、法律会计、设计物流、创新人才等领域合作。截至2019年4月，入驻前海的港资企业1.13万家，约占全市港资企业总量（3.53万家）的32%。港资企业已成为前海开发建设的主力军，前海已成为深港合作最紧密、最成功的区域之一。

率先出台人员往来便利政策。推出深圳科技计划管理改革22条举措。前海率先推出“深港（前海）公职人员交流计划”;通过资格认可、考试互免、合伙联营、港资工程项目试点等特殊机制安排，制定专业人士在前海执业的办法措施;率先实行港澳居民免办就业证、允许缴纳和提取住房公积金等政策。

（二）重大平台支撑，建成一批重大科创设施与平台

围绕深港科技创新需求，聚焦大装置、高平台、前沿领域，加速布局一系列重大设施和平台。光明科学城科教融合集群的脑模拟与脑解析、合成生物研究两大装置土建工程项目已正式动工建设，正积极争取具有内核生长功能的稀缺性重大科技基础设施落户;深港科技创新合作区引进中国（南方）知识产权运营中心、深圳清洁能源研究院等重大平台;高新区围绕精准医学、航天工业技术、智能机器人、大数据等，培育了清华研究院、光启研究院等一大批新型研发机构。

（三）重大项目牵引，积极推进建设项目落地

坚持以重大项目为牵引，全力推动深港科技创新深度融合发展。启动前海粤港青年创业区和深港科技创新生态谷的规划设计，为前海打造国际一流科创生态园区;与中国医药创新促进会共同推进中国药促会国际新药孵化器项目建设;积极引进中国医学科学院深圳医学健康中心项目，探索新型医学科技创新模式、新型医学人才培养模式、新型健康服务模式和新型产业转化模式;光明新区深圳科技馆建设项目方案及建筑专业初步设计进入实质研究阶段。

（四）开放创新引领，深化国际创新开放合作

发挥经济特区作为对外开放窗口、桥头堡的优势，努力在全球范围集聚配置创新资源，在更高层次上参与全球科技合作竞争。实施深港创新圈联合研发项目，与中国香港重点高校、研究院计划共同建立协同创新平台，引进了石墨烯研究院、OURS芯片、图灵奖科学家加密实验室、粤港联合科创中心等一批国际水平研究机构。拓宽深化国际合作，建设深圳市海外创新中心。继续实施国际科技合作项目计划，对研发合作开发、交流活动和深圳—以色列研发合作联合资助三类项目进行重点资助。

二、深港科技创新双向融合存在的问题

目前，深港科技创新合作受到跨境政策供给与衔接性不足、城市间同质化竞争和资源错配等外部因素制约，面临着科研体制差异、创新成本快速攀升等问题，形成科技创新要素跨境流动遇阻，问题与制约性影响因素相互交织的局面。

（一）跨境政策涉及到中央和中國香港特别行政区，政策诉求强烈但协调难度大

深港两地科研机构、企业围绕人员、物资、资金、信息跨境流动提出强烈诉求，但跨境政策大部分属于中央事权，需要在中央层面推动解决。目前深港科技创新合作区首批5条获得国家支持的先行先试政策，主要集中在人员、物资通关方面。合作区的监管模式、通关查验模式的确立，都涉及中央事权，且需要协调中国香港政府，急需国家部委、省层面与港府进行对接、沟通，尽快明确。在“一国两制”下，深港两地的政府架构及管理体制、法律制度等都不同，两种体系的对接、对话、协同都面临诸多挑战，沟通机制亟待创新和突破。

（二）城市间缺乏高效有力的合作机制，存在同质化竞争和资源错配现象

粤港澳大湾区城市间的合作缺乏有力度的协调机制。目前合作机制主要以对话式协调为主，缺乏制度化、法律化的保障机制。横向上，尚未形成就共同关注的重大项目和重大议题进行平等协商和谈判的机制;纵向上，缺乏一个高于行政区划和能进行统一协调、统一规划的顶层设计和仲裁机构。城市间在科技创新研发与产业布局领域存在不同程度的同质化竞争和资源错配现象。地方本位与制度壁垒制约深港科技创新双向融合，导致粤港澳大湾区城市科创资源整合的一体化进程缓慢。

（三）深港科研管理制度存在较大差异，尚未形成创新集成管理运行机制

深港两地的科研管理制度在管理机构、立项评审、执行管理、经费管理、知识产权归属等方面均有所不同，对深化两地科技创新合作造成阻碍。中国香港科研人员参与内地项目尚未获得全面准入，相关科研人员或者机构必须与内地机构合作，才有条件申请国家科研资金。亟待妥善解决深港科研管理制度间的差异，形成创新集成管理运行机制，建立符合科研规律的科技创新管理制度和国际科技合作机制。

（四）深圳创新成本快速攀升，致使深港科创企业、人才被迫“挤出”

近年来，深圳房价大幅上涨。高成本势必会提高城市人才创业和定居门槛，降低城市吸引力，甚至会不断增大人才“挤出”效应。企业在劳动力、地租、营商等成本快速上涨的挤压下，使创新依附的完整产业链面临破碎化风险。在有限空间资源的约束下，深圳众多企业将研发环节与生产环节在地理位置上进行割裂，将生产基地外迁东莞等地，市场导向的城市更新进一步加快了原有低成本创新空间流失的速度。长此以往，深港科技创新深度融合将面临产业空心化的风险。

三、深港科技创新深度融合新模式探究

促进深港科技创新深度融合，应在新时代新起点上谋划好深港科技创新深度融合的顶层设计与实施路径，既要赋予地方更大改革自主权，又要建立中央与地方的协同联动机制。未来相关政策的制定出台，须紧紧围绕“三个充分”持续发力。

（一）充分发挥深港两地科技创新比较优势，打通深港科技合作全过程创新生态链

促进中国香港高校世界一流的科研资源、研发能力和深圳强大的科技成果转化能力、良好的信息业基础和产业链生态深度融合，充分释放深港协同研发和成果转化的潜力，打通深港“基础研究+技术攻关+成果产业化+科技金融”全过程创新生态链，实施一批深港联合攻关的重大科技项目，实现深港科技创新竞争力质的飞跃，引领带动粤港澳大湾区国际科技创新中心建设。

1、推动对深港科技创新合作政策、机制、标准相互衔接

建立符合创新规范的跨域政府管理和协调制度。尽快推动粤港澳大湾区9个内地城市对中国香港科技创新合作政策、机制、标准的相互衔接，对已有的基本服务标准进行简化、统一、对接、互认，为创新人才的流动与服务提供便利。特别是要推动粤港澳大湾区9个内地城市在司法、行政、仲裁等层面形成保护合力，强化电子商务、进出口等重点领域和环节的执法，完善知识产权案件跨境协作机制。

2、探索与中国香港和国际先进对接的科研管理体制机制

扎实推进深圳科技计划管理改革22条举措有效落地。强化深圳在大湾区的创新主引擎功能，持续发挥示范带动作用，引导创新要素在更大范围内自由流动和优化配置。完善深港科研项目跨境资助机制，研究建立科技创业投资基金出入境绿色通道，促进深港科技资金双向流动。借鉴新加坡科研管理，区分项目咨询层和决策层，保持评审独立性。引入选题揭榜制、项目经理制、政企联动制等机制，实行严格的科研项目评估与淘汰机制。

3、加快国家级重大科研设施平台落地

支持国家级重大科研设施在深港科技创新合作区布局，以中国香港高校为主要依托单位，重点在人工智能、脑科学、生物医药、微电子、新材料等领域，布局一批小而精、平台化、国际开放共享型的重大科技基础设施及平台，开展国际科技协同创新合作。加强国家重大科技基础设施的引进和培育，争取将深圳市自主建设的重大科技基础设施列入国家规划。

4、加大对关键核心技术的联合攻关

加强对接国家解决“卡脖子”问题的总体思路和部署。支持深圳牵头设计新型科技举国体制，瞄准攻坚关键核心技术布局国家实验室，解决“卡脖子”问题，为国家实现战略制衡做出深圳贡献。充分发挥深港科技创新合作优势，开展针对重大、重点领域的联合申报、联合攻关，提升源头创新能力，努力攻克一批关键共性技术、前沿引领技术、现代工程技术和颠覆性技术，争取在源头创新、引领式创新上取得突破。

5、促进跨境创新要素高效衔接

推动科技创新人员畅通往来，对于符合条件的内地科研人员给予办理多次往返港澳的通行证，探索推行签证方便的中国香港、中国澳门、大湾区人才卡，推动大湾区人才自由流动。推动科研仪器设备通关便利，制定促进与企业研发和高校科研合作相适应的粤港澳三地研发小物流通关便利政策，对科研仪器设备、实验材料的跨境运输及使用，给予保税货物等特殊通关待遇。实施便利生物材料入境通关的措施，便利中国香港的大学和科研机构在内地进行动物实验。

（二）充分赋予合作区等重大平台载体更加开放灵活的政策，进一步释放政策红利

深港科技创新合作区是中央支持深圳建设中国特色社会主义先行示范区的重要举措，要充分发挥深港科技创新合作区作为粤港澳大湾区唯一以科技创新为主题的特色平台优势，推动实施人员、资金、物资、税收、信息等领域先行先试政策，为深圳打造国际科技创新中心、建设中国特色社会主义先行示范区注入强大动力。

1、在深港科技创新合作区实行与中国香港趋同的税收政策

在企业所得税方面，对注册在深方园区内的鼓励类企业减按15%的税率征收企业所得税，深方园区内跨境技术转让、跨境提供科研劳务免于征收企业所得税。在个人所得税方面，对非居民个人在深方园区内取得的所得视同境外所得，试行按中国香港税制征税，个人只承担中国香港税负。

2、推动深港科创人力资源和社保信息共享与业务协同

探索建设深港科技创新人力资源和社会保障数据中心，支持中国香港科研人员在深异地转移、异地就医、异地服务、异地认证、异地协查等一体化办理，实现人力资源和社会保障信息共享与业务协同。探索对在深圳工作的中国香港雇员，按照中国香港居民现有的“强积金”方式缴纳社保，即企业与个人強制缴存的退休“强积金”直接划入个人账号，不参与内地社会统筹，完全归个人所有。

3、探索扩大知识密集型服务业开放

依托深港科技创新合作区、前海深港现代服务业合作区等重大产业平台，以先试先行探索扩大知识密集型服务业开放，以开放促集聚、以集聚促协同。服务投资方面，进一步完善“准入前国民待遇+负面清单”管理制度，对互联网、法律、金融、咨询调查、科学研究和技术服务等生产性服务业中还存在的禁止投资、中方控股、股比限制等特别管理措施，在风险可控前提下可探索有序开放、先试先行。服务贸易方面，对接国际高标准贸易投资通行规则，探索深港在金融科技、创新创业、人才引进等领域的合作交流，打造互联互通营商环境。依托前海蛇口自贸区，打造全球港口链，支持转口贸易、离岸贸易、数字产品贸易等新业态、新模式，以扩大开放驱动全球创新要素集聚。

4、加强深港金融科技载体建设

推动深港在金融科技优势领域的深度跨境投资合作及技术创新合作，促进前沿金融科技创新与湾区优势产业的深度融合，率先在网络安全、区块链、监管科技、保险科技、财富管理科技和信用科技等方面实现突破。在深港科技创新合作区试点打造深港风投、创投与科技创新合作中心，推动风投、创投基金及私募股权基金的跨境互投互通，全面提升大湾区风投、创投网络的凝聚力及全球影响力。

（三）充分调动社会组织、民间、市场的力量，推动深港科技创新合作迈上新台阶

推动深港科技创新合作深度融合需要建立制度化和非制度化的合作协调机制，需要充分发挥政府部门、民间组织、市场部门等多元主体的协同效应。

1、加强深港科创合作的顶层设计和制度供给

推动深港在科技管理政策、产业规划政策、法律协调、信息交流等方面深度互动和交流合作，有序开展市场竞争，共同协商解决政策实施、项目安排、体制机制创新和平台建设等方面的问题，推进深港科技创新联动发展。

2、建立健全深港多层次民间交流协同机制

建立健全深港高校与研究机构、中介及行业协会、企业、民众等多主体协同的多层次民间交流协同机制，充分引导和鼓励社会力量参与深港科技创新合作。

3、发挥国家高端智库等专业机构“大脑”作用

加强深港科技创新合作的总体规划与科学部署，发挥好国家高端智库、本地科研院所的智库功能和各类专业智库机构对深港科技创新合作科学民主依法决策的支撑作用，促进智库研究与政府决策良性互动。

4、成立深港技术经理人协会

在深圳市科技创新委员会、中国香港创新及科技局指导下，成立深港技术经理人协会，培育更多转移转化服务人才，打通技术经理人与高校院所、大企业、转移服务机构、投资机构、硬科技孵化器、社会组织等的对接渠道。促进技术经理人与科学家、企业家、投资人等密切合作，释放“技术”的市场化价值，进一步提升科技成果转化的效率和成功率。

5、设立深港科技创新投资基金

研究在深圳设立政府小比例引导出资、社会资本为主体、社会力量管理运营的深港科技创新专项科研基金，建立合作股权投资机构库，分设股权资金和资助资金，对属市政府认定的紧缺、关键或重点项目等特殊项目，可采取“一事一议”的方式确定股权投资和资助支持。

6、推进深港青年双创基地建设

按照政府引导、市场运作、共享共建原则，整合集聚政策资源，健全公共服务平台，加大生活配套投入，着力打造一批深港青年创新创业示范基地，完善“以梦工场为主导，合作机构为主体”的全新协同创业服务模式，为深港两地优秀青年加强技术合作、联手创新创业铺路搭桥。进一步优化前海创新生态环境，营造“港人港味港服务”的创业氛围。

7、实施高端創新人才集聚行动

深港联合制定人才开发路线图，在更广阔的空间范畴上吸纳全球高端创新人才。推动科技创新人才“国际化”和“开放式”培育计划，加强人才资源合作共享，促进青年人才与产业深度融合，打造深港科技人才创业生态系统，加快发展深港科技创新人力资源服务产业。

（王喆，中国宏观经济研究院体管所区域城乡室主任、副研究员。张文明，中国宏观经济研究院体管所助理研究员，博士）