武威市凉州区农业农村领域实施国家节水行动的思考

马雁萍，李鹏学

（1.甘肃省石羊河流域水资源局，733000，武威；2.甘肃省武威市凉州区水电勘测设计队，733000，武威）

党的十九大明确提出实施国家节水行动，标志着节水上升为国家意志和全民行动。2019年4月，国家发展改革委、水利部印发了《国家节水行动方案》，内容涵盖生产、生活、经济、社会的各领域各层面，是今后一个时期开展节水工作的主要依据。武威市凉州区地处甘肃河西走廊东端的石羊河流域，深居内陆，气候干旱，降水稀少，水资源短缺是长期制约当地经济社会发展的首要问题和关键因素，在该区域深入实施国家节水行动必要而紧迫。

一、把握以农业农村为重点实施国家节水行动的意义

1.农业是实现国家节水行动目标的关键

《国家节水行动方案》把农业节水增效作为六大重点节水行动之一。凉州区以农业生产为主，农村人口占总人口的54.1%，农业增加值占总产值的22.6%，农业用水占总用水量的86%，农副产品加工、食品生产等农业延伸产业在工业中占比较大。今后相当长时间内，凉州区用水需求仍将呈刚性增长，工业、生活、生态用水均呈上升趋势，实现全社会节水目标关键在于农业。

2.农村是实施国家节水行动的主战场

随着当前工业企业逐步由城区向农村转移，以农产品深加工为主的特色产业在农村蓬勃发展，乡村旅游、农田休闲采摘等文化、餐饮、旅游业在农村发展势头强劲，以及脱贫攻坚、乡村振兴战略、农村厕所革命的强力推进，农村由单纯的以农业生产为主向集农业、工业、服务业融合发展转变，水资源利用由以农业灌溉为主向包含农业、城乡生活、工业、服务业供水及污水处理、中水回用多元化转变，实施国家节水行动的重点区域在农村。

二、凉州区农业农村节水存在的不足

1.水资源高效利用短板明显

一是河系间的连通工程未建成，灌区间供需水不平衡，雨洪资源得不到有效利用。二是部分灌区输配水工程老化失修严重，供用水计量和监测设施不健全，田间末级渠系配套率只有70%，高效节水灌溉、水肥一体化技术推广面积分别占灌溉面积的45%、5%，农村生活供水管网漏损率高，水资源利用率低。三是农村污水处理和再利用设施建设与农村厕所革命工程、工业企业发展速度不相匹配，纳污能力低。

2.农业产业结构优势不显

农业种植作物相对单一，特别是亩产值3 000元以上、单方水效益5元以上的大田高效作物占比仅6%左右。缺乏产业化精深加工龙头企业和带动能力强的合作社，蔬菜、肉类加工率只有17%，特色种植、养殖产业区域化布局、专业化分工格局尚未形成，农业用水效益不高。

3.全社会节水意识薄弱

部分种植农户将配套的高效节水灌溉设施弃而不用，农业产业发展布局、产业发展规划对水资源的平衡分析不充分等等，这些现象反映出全社会对“节水优先”认识、理解和实践还不到位。

4.节水内生动力不足

水价偏低，尚未达到促进用水户节水的敏感阈值，节水建设和奖励资金无保障。基层水管单位公益性和经营性职能交织，均为自收自支性质，一方面要落实各项节水措施，另一方面又要多供水量增加单位水费收入，“节水优先与吃饭优先”存在矛盾。农民用水户协会没有专门的经费补助，且工作人员普遍年龄偏大、文化程度低，作用发挥不够充分。

5.节水管理制度还不健全

各部门齐抓共管节水的机制还未形成，节水管理、考核、评价制度不健全，水资源管理措施“软的多、硬的少”，经济社会用水活动监管约束有限。

三、凉州区农业农村领域落实国家节水行动思路

只有转变发展理念，把节水与农村社会经济、生态环保等各项事业统筹谋划，推动一二三产业融合发展，统一考虑供水、用水、节水、中水回用各环节，综合运用工程、技术、管理、经济等手段，实现节水增效治污共赢，农业节水才有活力，农村节水才真正有生命力。

1.推进节水增效治污，提高水资源利用效率

（1）优化调整种植结构

把农业种植结构调整作为农业节水的重点。一是统筹调整粮经饲种植结构。坚持“以水定地、以水定结构”和稳粮、优经、扩饲的原则，压减高耗水、低效益作物种植面积，全区种植结构由现状粮经比60∶40的逐步调整到粮经饲比 42∶50∶8。 二是坚持农林牧结合、种养加一体，优化品种品质和区域布局。立足凉州区“牛羊鸡菜果菌薯药”及生猪优势特色产业，在沿山沿川沿沙区域重点发展加工型马铃薯、啤酒大麦、酱菜、水果胡萝卜等大田特色种植产业带，在走廊平原区重点发展日光温室、暖棚养殖、特色林果、采摘休闲农业、中草药等精细农业，推动产业链和价值链建设。三是按照一镇一业、一村一品和产业园、科技园、田园综合体统筹建设的思路，鼓励进行土地流转，培育种植大户、产业合作社、龙头企业，建设产业基地和现代农业示范园区，推动农业产业化发展，提高水资源利用效益。

（2）集成组装发展农业节水技术

统一规划水、路、林、田、电，综合配套建设高标准农田，推进工程节水、农艺节水和管理节水深度融合。积极推广以滴灌、管灌为主的高效节水灌溉技术，大力推广耕作保墒、垄膜沟灌等农艺节水技术，有条件的同步配套土壤墒情、精准施肥、灌溉水量等智能化监测控制设备，实现水肥一体化自动控制，力争高效节水灌溉和水肥一体化覆盖率分别达到80%、20%以上。

提高已建高效节水灌溉设施使用率，一方面要通过限制灌溉定额、财政补贴运行费用、加强技术服务等多种措施激励农户逐步适应和使用节水灌溉新技术；另一方面探索推行水利服务物业化模式，引导支持节水设备生产企业、用水户协会、产业合作社有偿承包灌溉、施肥及设备维护等工作，充分发挥高效节水灌溉设施效益。

（3）完善供配水工程

实施灌区续建配套与节水改造工程，试点开展渠道改管道工程，连接高效节水灌溉系统，建立从供水水源到田间的管网一体化供配水体系，建设节水型灌区。规划跨灌区、跨河系连通调水工程，实现水资源在区内、河系间的均衡调剂，同时将部分纯井水灌溉区调整为井河混灌区，通过地表水补充灌溉，减少地下水开采量。

（4）加强农村非农业节水治污和非常规水利用

一是加快推进农村生活节水。实施脱贫攻坚农村人饮巩固提升工程，延伸集中供水厂供水范围，升级改造村镇供水设施和管网，普及节水器具，提高供水保证率和管网水利用率。

二是推进农村工业节水减排和清洁生产，支持引导农产品精深加工和化工、建材等传统工业改造提升节水技术，普及冷却水循环利用和废水“零排放”等节水技术，搭建工业园区节水、废水处理及资源化专业技术服务支撑体系和服务平台，鼓励农村企业间串联用水、分质用水，实现一水多用和循环利用。

三是提高农村污水处理和中水回用率，把工业园区、居民生活、养殖小区污水处理统筹考虑，探索社会化、专业化运营模式，采取污水治理与资源利用结合、工程措施与生态措施相结合、集中与分散相结合的处理工艺和模式，实现农村污水循环利用、有效治理。

四是加大雨水收集利用，有效利用日光温室棚、居民住宅区内等集水面，配套修建实用简便的雨水集流沟（槽）和灌溉设施，用于生态林木等灌溉。

2.深化体制机制改革，激发节水活力

（1）深化水价改革

建立健全反映水资源稀缺程度和供水成本，有利于促进节约用水、产业结构调整和生态补偿的水价体系。农业用水地表水价格达到供水成本，地下水用水成本高于地表水供水价格。完善农业用水分类、分档水价制度，对高耗水低效益作物种植水费上浮，对政府主推的低耗水高效益作物水费优惠，实行超定额累进加价，使水价成为促进节水增效的指挥棒。按照“补偿成本、公平负担”的原则，调整农村饮水安全工程水价，对居民生活用水实行阶梯水价，对非居民生活用水实行定额管理。完善水权交易水价机制，制定再生水水价优惠政策，健全水价体系。

（2）培育水权水市场改革

探索多种形式的水权流转方式，鼓励用水户、企业和用水户协会，将节约的水权水量放入水权市场交易受益，由政府或者委托水管单位回购群众节余的小额水权水量，支持新增产业企业、用水大户通过水权流转解决用水需求，引导用水向高效益产业转移。依托各级水务管理单位建立各层级的水权交易中心，搭建水权交易平台，实现水资源的二次优化配置和余缺调剂。

（3）开展基层水管体制改革

准确核定基层水管单位公益性岗位和人员，将人员基本支出经费和公益性工程维修养护经费纳入区级财政预算全额落实。实行水费收支“两条线”，水费收入全额上缴区级财政，由区级财政统筹实行差额拨款，保障水管单位正常运转，破解“节水优先”与基层水管单位“吃饭优先”的矛盾。将水利工程维修养护业务和养护人员从水管单位剥离出来，通过成立水务发展公司、组建养护企业等形式，实现富余人员平稳分流和专业化开展工程养护“双赢”。

（4）规范农民用水户协会能力建设

农民用水户协会是水管单位与农户联系的纽带和桥梁，也是具体落实节水措施的中坚力量。目前凉州区已组建运行农民用水户协会433个，按照“政府扶持、乡镇监管、灌区指导、群众参与”运行管理模式，加大财政支持力度，落实协会工作人员经费补助，通过招考大学生村官、“三支一扶”等方式补充协会工作人员，真正形成用水户自愿参加、自我管理的终端用水管理组织。同时，探索用水户协会与农村经济组织、专业化合作社、水利物业化服务组织等联合发展，拓展服务范围，在节水工作中发挥更加积极的作用。

（5）落实小型农田水利工程设施管护责任

建立农田水利建管良性发展长效机制，调查登记建立农田水利设施台账，按照投资渠道、受益主体等分类确定工程所有权和使用权，由区政府颁发产权证，落实管护主体和管护责任。采取承包、租赁、股份合作、拍卖等多种工程运行管理方式，为小型农田水利设施注入活力，使工程成为“有水之源”。

（6）建立节水激励和约束机制

探索建立易于操作、用户普遍接受的节水奖惩机制，对实现节水的用水户、种植大户、新型农业经营主体和组织开展节水工作的基层水管单位、用水户协会给予奖励。节水奖励可通过运行费用补贴、现金返还、水权回购、节水设施购置、优先用水等形式进行。对浪费水资源、超计划用水的，通过累进加价、核减水权、限制供水等方式给予惩罚。设立节水改造和技术升级政府引导资金，争取将高效节水灌溉设备纳入农机具补贴范围，对生活节水器具购置给予财政补贴，对农村小型污水处理回用设施配套推行先建后补机制。

3.提升精细化管理水平，挖掘节水潜力

（1）实行水资源精准化管理

坚持水资源消耗总量与强度双控原则，层层明确用水总量和强度指标，水资源使用权与土地承包使用权相一致，逐级将水权明晰到用水户。完善区政府—灌区—乡镇—用水户协会—用水小组五级水权配置落实机制，在水权管理落实中发挥灌区水管单位规范管理、强化监管的主导作用，镇政府全过程全范围参与的主体作用，以及农民用水户协会和灌水小组具体落实的主力军作用，通过上下联动、部门配合、民主参与，实现水资源管理措施的有效落实。地表水按照“以月为单位，实时修正，灵活调度”，地下水按照 “一井一表一卡一台账”制度，通过逐级审核、层层监管、凭卡供水、台账登记、轮次控制、违规举报、用水审计、网格管理等一系列精细化管理措施，实现过程性控制。

（2）完善取用水计量监测体系

全面实行终端计量供水，在新建、改建、扩建供配水工程同步建设计量设施，对出现故障的地下水灌溉计量设施适时进行维修更新，对运行多年的地表水斗口计量设施进行维修养护和改造，对标准量水断面和量水标尺适时进行刷新、校核，实现所有井口、斗口精准计量。完善农村饮水安全工程各级计量设施配套，积极推广更新智能化计量设施，提高计量的精准度和抄表的方便性。加强工业企业用水监管，所有工业企业全部安装用水计量设施、建立用水台账，水管单位对企业用水进行统计和监督。同时，实行刷卡水量、水表读数、台账数据“三对口”，做到配水、计量、收费“三到户”，保证供水精准计量。

（3）推进水利管理信息化智能化

加快推进水资源管理信息化、智能化进程，在地下水机电井计量设施上加装通信模式，配套完善骨干水利工程和农村饮水安全、水库大坝安全监测、上游雨水情测报系统，建设工业企业主要用水设备、水循环利用在线监控。整合现有信息化系统，补充完善软硬件设施，充分利用现代云计算、物联网、大数据、移动互联网等新一代信息技术，连接共享农业农村、环保、气象等部门的 水资源监测信息，建设凉州智慧水利平台，构建布局合理、动态监测、集中监控、分级管理、科学决策的水利智能应用体系，为实施国家节水行动提供决策依据和支持。

（4）加强节水组织和落实管理

落实国家节水行动，涉及方方面面的切身利益，要由区级政府成立工作领导小组，理顺各有关部门节水管理工作职能，建立分工协作机制。建立节水综合评价、节水管理考核等指标体系，将节水目标任务纳入相关部门、镇政府政绩考核内容，纳入党政领导干部自然资源资产离任审计范围。加强国情水情教育、节水知识普及和政策解读，开展节水型灌区、节水型用水户协会、节水先进户等创建活动，使节水成为人们的基本行为准则。建立水务与环保、公安等部门联合执法、行政执法与司法衔接机制，严厉打击违规取水、超量用水、影响水安全等水事违法行为。

四、结 语

武威市凉州区属资源性缺水区域，节水水平不高，必须抢抓历史机遇，持续推行国家节水行动，为实现脱贫攻坚目标、区域经济社会高质量发展、生态安全提供安全的水保障。水情和区情决定了凉州区节水行动的重点在农业农村领域，通过在农业农村节水增效治污、管理体制机制改革、提升精准化管理水平等方面下功夫，才能把农业农村节水行动落到实处，整体推动全区国家节水行动工作不断前行。 ■