新时代黄河流域水土保持战略举措探讨

姜德文

（水利部水土保持监测中心，100055，北京）

当前， 全国上下都在深入学习、全面贯彻落实习近平总书记考察黄河重要指示及在黄河流域生态保护和高质量发展座谈会上的重要讲话精神。 如何从全流域生态保护与高质量发展的高度，思考和谋划今后黄河流域水土流失防治工作，本文就此作一学习和探讨。

一、习近平总书记重要讲话的历史意义和新要求

1.关键时期的重要讲话

当前我国正处在决胜全面建成小康社会的关键时期，经济社会发展从高速增长转向高质量发展的重要转型期，也是爬坡过坎、攻坚克难的关键阶段。 黄河流域是国家重要的生态屏障和重要的经济地带，在这个关键时期，习近平总书记考察黄河并主持黄河流域生态保护和高质量发展会议，对我们打赢脱贫攻坚战、抓住转型发展的重要战略机遇、跟上高质量发展的节奏和步伐，具有重大的战略意义和深远的历史影响。

2.站位高远的重要讲话

一是首次将保护黄河作为事关中华民族伟大复兴和永续发展的千秋大计，我们要有这样的历史责任感和使命担当。 二是开创性地将黄河流域生态保护和高质量发展上升为重大国家战略，这是一个极为重要的战略部署和机遇。 三是总书记在深入调研中华民族治黄史的基础上， 指出“黄河宁，天下平”，彰显了保护与治理黄河在全国的重要性。 四是黄河文化是中华文明的重要组成部分，总书记将其放在中华民族的根和魂的高度，是我们坚定道路自信、理论自信、制度自信、文化自信“四个自信”的重要内涵之一。

3.切中要害的重要讲话

一是总书记在提出黄河流域存在的突出困难和问题时指出，这些问题表象在黄河，根子在流域。 从河的问题追根到岸上，黄河流域面广量大的水土流失就是重要根源之一，因此会议汇报和报道的三个主题是黄河流域“生态修复、水土保持、污染防治”， 切实防治黄河流域水土流失及其危害就是重中之重的工作。 二是明确指出了黄河复杂难治的症结所在是水少沙多、水沙关系不协调，要求紧紧抓住水沙关系调节的“牛鼻子”，为我们提出了明确的工作、 研究方向。 三是紧紧抓住了黄河流域水资源短缺而紧张的要害，明确指出要以水四定（定城、定地、定人、定产），提出了把水资源作为最大刚性约束的要求，黄河流域的水土保持治理也要充分考虑水资源供需势态，调整工作布局。 四是对黄河治理要务明确指出“重在保护，要在治理”，工作体制机制上提出了“共同抓好大保护，协同推进大治理”的要求，这是我们调整、部署全流域的水土流失预防保护、水土流失治理的重要遵循。 五是开展黄河流域保护与治理要坚持山水林田湖草综合治理、系统治理、源头治理，指出了措施的综合性，顶层设计的系统性，总体布局的源头性，是我们工作中应特别注重的问题。

4.目标任务明确的重要讲话

围绕黄河流域生态保护和高质量发展的主题，总书记提出了“让黄河成为造福人民的幸福河”的总目标，也就是实现人民对美好生活新需求的目标。 提出了保障黄河长治久安，解决好流域的防洪安全、 饮水安全、生态安全问题。

关于黄河流域生态保护与高质量发展的对策措施， 总书记分别从加强全流域生态环境保护， 保障黄河长治久安，推进水资源节约集约利用，推动黄河流域高质量发展，保护、传承、弘扬黄河文化等五方面提出了明确要求，我们要深入学习、领会和落实。

二、水土保持工作新思路新举措探讨

总体思维上应当从如何加强黄河流域生态保护促进高质量发展，通过高质量发展进一步支持生态保护的高度去研究、谋划，不能就水土保持论水土保持，要提升水土保持工作部署的战略性、全局性和长远性。 要从全流域生态系统、经济系统的整体入手，研究、部署水土流失防治，并充分考虑到上中下游的差异性。

1.构建上中下游以主导功能为主的水土保持目标评价体系

黄河上游的三江源、 祁连山-黑河国家级水土流失重点预防区、甘南黄河上游等地区的主导功能是水源涵养，水土流失防治的考评指标应该是通过预防和治理措施，保护、涵养了多少水资源量，河流水系中的泥沙是否持续减少。

中游是水土流失最为严重的地区，侵蚀强度很大，是黄河多沙粗沙来源区，黄河多沙粗沙区面积占中游地区面积的22.8%， 其年输沙量占中游地区输沙量的69.2%， 年输出的粗沙量占中游输出粗沙总量的77.2%，该区域有甘青宁黄土丘陵、中条山等国家级水土流失重点治理区，水土流失治理以提升蓄水保土能力为主，水土流失治理考评应更加突出侵蚀强度降低，特别是强烈以上等级的侵蚀面积减少量，考评指标应突出控制和减少了多少下泄泥沙，涵养、保持、输送了多少降水资源量， 即涵养雨水、减少泥沙及其危害的成效。

下游的黄泛平原风沙区是国家级水土流失重点预防区，以预防保护为主，特别是预防生产建设活动造成的人为水土流失，协同做好黄河三角洲保护，恢复和改善黄河下游生态系统，水土保持工作的考评指标以防控人为水土流失的成效为主。

2.上中游分类施策，优化部署可行有效的水土流失防治措施体系

（1）上游水土保持生态修复与保护要提质增效

上游地区近20 多年来开展了大规模的生态保护和建设，取得了明显成效，根据水利部监测公报，水土流失面积、 水土流失强度等均向好发展， 水土流失状况发生了新的变化。应根据目前的水土流失与生态状况，围绕增强水源涵养能力这一核心，按照水土保持治理补短板的要求，研究提出新任务、新措施，有针对性、有目标地补治理、保护、修复的短板。 探索生态补偿、退牧还草、以奖代补等切实可行的方法，通过创新机制推进上游地区生态修复提高质量，增强水土流失防治成效的稳定性、长期性。

（2）中游旱作梯田建设布局与机制创新

水土保持小流域治理从山水田林路综合治理，向山水林田湖草系统治理提升。 综合考虑坡面治理和沟道治理，总书记在讲话中提出有条件的地方要大力建设旱作梯田、 淤地坝等， 一方面强调了遵循自然规律，因地制宜，适宜的地方、条件满足的地方建设相应的水土保持工程；另一方面明确提出了建设旱作梯田、淤地坝的具体防治措施。

黄河中游地区的水土保持坡面治理措施主要是梯田、 水土保持林草。 过去，通过兴建水平梯田，使丘陵山区的广大贫困群众解决了温饱问题，实现了脱贫致富。 现在，从黄河流域水少泥沙多的特点和黄河问题症结出发， 总书记首次提出了建设旱作梯田的指示，这是黄河中游因地制宜、审时度势的战略思考。 20 世纪80 年代，我们在北方干旱地区，按雨养农业的理念，通过“几块天对一块地”的布局，即用2～3 块空中雨水资源量滋养1块耕地，设计实施了旱作梯田，如内蒙古清水河县的隔坡梯田、 乌拉特后旗的坡面坝系雨养农业等积累了大量成功的实践经验。近些年来，黄河流域开发程度愈来愈高， 对水资源的需求量和消耗量也大幅度增长， 节水成为今后黄河流域高质量发展的关键支撑和保障。 坡面节水则显得十分重要，如果雨水资源都截流在原地并且都完全被利用，向下游输送的水资源量就会减少，整体上不利于全流域的生态保护和发展，因此应统筹兼顾全流域的水资源保护与利用。

随着黄河中游地区经济社会的发展，许多群众的生产生活已不完全依赖于梯田等生产设施，如何调动群众积极性建设梯田、 搞节水旱作经营，需要研究新的机制和办法。 可探索旱作梯田以奖代补、 节水奖励、生产补贴等机制，保障和增加农民经济收入，实现国家保土、蓄水、节水的目标。 根据降水资源、当地水资源紧缺情况、土地资源、地形地貌、人口与经济发展水平等，研究提出适宜开展旱作梯田建设的区域，编制总体发展规划，分类指导，稳步推进。

（3）多沙粗沙区淤地坝建设科学布局与精准建设

近些年来，黄河中游地区淤地坝建设有效拦蓄了大量泥沙，群众通过兴建淤地坝增加了坝地等基本农田，有的还完善了灌溉设施，大幅度提高了农业生产能力，群众从中得到了实惠。 今后的淤地坝建设要根据新的情况研究两大问题。

一是淤地坝科学合理布局研究。根据近年来中游地区降水、 泥沙、植被、水土流失状况的新变化，中游多沙粗沙区各支流、中小河流均应做流域性的淤地坝总体规划， 从拦沙、放清（水）总成效，拦沙调水统筹、投入与产出等方面，进行科学计算、论证、研讨，作为今后淤地坝建设的总体控制依据， 而不能由地方个性化申请、自主化建设。 具体建设方案以50～100 km2流域为单元进行坝系统一规划，运用多目标非线性规划数学模型等多种高新技术方法开展坝系规划，全流域水沙联合调度，拦沙坝、蓄清调水调沙坝、防洪减灾骨干坝等系统布局， 形成高质量的总体治理效益，不能就坝论坝、随沟建坝。

二是淤地坝建设与运营机制研究。 现今的淤地坝已不再是当地群众生产生活的主要依靠，并且随着坡面来沙量的减少和来沙速度减缓，从淤地坝建成到淤积成可利用的坝地，所需时间大大延长，效益决定了当地群众建设的积极性。 可探索地方拦沙换水激励模式、 地方基本农田占补共建、拦沙坝补贴补偿等方式，使国家、地方、群众都有积极性、有收益。

（4）林草植被建设与长期维护需高度关注水资源承载力

该区域降水量少， 蒸发量是降水量的数倍。近20 年来，大规模林草植被建设使林草植被覆盖率大幅度提高。但随着林木进入成林阶段，其需水量和耗水量大增， 在缺水且干旱频发的地区，耗水量大的林木正常生长极难维持，人工林草植被特别是大面积乔木林存在退化、萎缩风险。 亟须从水资源的承载力角度，研究适应水资源条件的林分结构、植被群落发展方向和途径。

水土保持综合治理中的林草植被建设，也要继续总结经验，坚持宜草则草、宜灌则灌、宜乔则乔、宜封则封。 推广径流林业的理念与实践经验， 遵循自然规律，维护生态系统的长期稳定。

（5）中游生态自我修复布局与建设机制

充分利用大自然的自我修复能力加快生态系统维护是事半功倍的举措，为此前些年水利部编制了《水土保持生态修复规划》。 应根据近些年来中游地区生态恢复成效和存在的问题，修订规划，总结不同类型区生态修复的成功经验和模式，积极探索在人口密度相对低、 降雨条件适宜、人为活动干扰少的区域，实施分类指导的生态自我修复。

要以绿水青山就是金山银山的理念为指导，将生态自我修复与美丽乡村建设、 生态清洁小流域建设、地方政府全域旅游建设等相结合，使生态修复区在生态功能提升的基础上逐步产生经济效益和社会效益。 在建设管理上探索生态补偿、 共建共享、企业集体农户共建等多种方式，以新的机制和活力推动生态修复，建设美丽家园。

三、实施最严格的水土保持监管

为促进黄河流域生态保护和高质量发展，按照水土保持监管强手段的总要求，从水土保持管理与支撑角度建立严格、高效的监测、监控、监管体系。

1.全流域全覆盖的监测评估体系

根据全流域水土保持建设、 管理的新目标新任务，调整、完善水土保持监测体系（机构体系与站点网络），为中央及地方政府目标考核提供重要技术支撑和依据。站点的监测内容、辐射范围、基本技术要点等都要细化，特别是减沙效益的监测，应及时、准确、信息化，明确各自职责，分工协作。 技术方法上要全面转向依靠高分遥感、无人机、移动终端、信息化等高新技术手段，工作方式上创新第三方技术服务，充分依靠专业技术机构和团队， 全面提升工作水平、效率和能力。

2.严控生产建设项目新增水土流失

全流域特别是中下游地区经济活动多，中游是国家重要能源化工基地，煤矿、有色金属、电厂与输变电、石油天然气开采与输送等能源工程、公路铁路等基础设施建设项目众多，施工建设过程中造成人为水土流失现象较为普遍，其增加的泥沙量是原地表的数倍甚至数十倍，个别项目甚至直接向黄河干流倾倒弃土弃渣。 以往建设单位多是事后治理，项目完工时达到验收指标就过关了，建设过程中造成的水土流失没有得到全面、有效的监测、监管。 今后企业自身要落实外排泥沙量的监测，政府监测机构要加强项目泥沙量监控， 严格执行《生产建设项目水土流失防治标准》中施工期的防控指标， 监测季报、年报应明确回答土壤流失控制量、渣土防护量指标， 对超过国家标准的项目，应实施问责、停业整顿、处罚等严厉的惩处，严防人为活动加剧入黄入河泥沙量及其造成的危害。

3.创新分类监管机制提升监管效能

近年，水利部初步实现了全国水土流失动态监测全覆盖、生产建设项目水土保持监管全覆盖，通过两个全覆盖，发现了许多未批先建、未验先投的违法违规项目。 利用高分辨率遥感、无人机等快捷手段及时发现了数万个疑似违规图斑，但全面进行地面排查、 跟踪检查处理的工作量极大，有许多非生产建设项目扰动图斑，占用了大量人力物力和时间。 应充分利用水利部开展的“生产建设项目水土保持分类管理”研究成果，更加突出重点监管对象，实施精准、高效的监管。 将A 类项目，即水土流失影响程度等级属极严重程度（公路、铁路、露天矿、林浆纸一体化等4 类项目）、严重程度（机场、核电站、水利枢纽、水电站、工业园区等5 类项目）的项目，位于国家级水土流失重点防治区的项目，以及扰动面积大、土石方挖填量大的项目列为重点监管对象； 对B类项目实施常规监管；对C 类项目全部下放至县级监管。 将有限的人力物力财力用在最急需、影响最大的项目上，大幅度提升监管效能。

4.以问责信用评价等新的惩戒机制强化企业守法意识

根据水利部水土保持监管强手段的要求， 对违规单位除了依法依规处罚外， 要充分利用国家建立的失信企业和个人信用平台，实行联合惩戒。根据国务院2016 年《关于建立完善守信联合激励和失信联合惩戒制度加快推进社会诚信建设的指导意见》、2017 年《国家发展改革委 人民银行关于加强和规范守信联合激励和失信联合惩戒对象名单管理工作的指导意见》、几十个相关部门联合签署的备忘录， 以及水利部相关制度，对生产建设单位、施工单位、水土保持技术服务单位 （水土保持方案编制、设计、监测、监理、验收报告编制等）存在违法违规行为的， 列入水土保持“重点关注名单”和“失信黑名单”，实行联合惩戒，通过诚信机制推进单位和个人主动守法，提升法治环境。