权力清单法律属性探究
——基于437份裁判文书的实证分析*

黄学贤 刘益浒

权力清单①朱新力、余军认为，行政职权和行政职责是“一体两面”关系，当对行政职权进行梳理与重构，确定权力清单时，也意味着责任清单的完成，基于此，权力清单和责任清单可以合并为权责清单。参见朱新力，余军：《行政法视域下权力清单制度的重构》，载《中国社会科学》2018年第4期。我们赞同此观点，本文讨论的权力清单含责任清单、权责清单的内容。制度在党和政府大力推动下，如火如荼在全国各地展开。绝大多数政府工作部门均已推出权力清单，并在网络平台公示。但随着时间推移，这种“应急性”、自上而下的制度变迁大有虎头蛇尾、雷声大雨点小的态势。在问题不断、质疑声不绝、实施效果不理想时，有必要反思制度的症结。有学者在分析30个省级行政区权力清单和部分省出台的规范权力清单制度的文件后，认为缺乏对权力清单客体、性质和效力等问题的界定是导致权力清单制度推行进程不统一、贯彻模糊甚至违法执行的重要原因。②蔡小慎、牟春雪：《我国地方政府权力清单制度实施现状与改进对策—基于30个省级行政区权力清单分析》，载《学习与实践》2017年第1期。解决权力清单制度问题，首先要确定权力清单的性质。

一、实务考察：法院裁判文书如何定性权力清单

截止2018年3月28日，笔者在中国裁判文书网上，以“权力清单”为关键词进行搜索，出现364份裁判文书；以“权责清单”为关键词进行搜索，出现73份裁判文书。时间跨度为2014年-2018年，其中最高人民法院裁判文书9份，高级人民法院裁判文书59份，中级人民法院裁判文书133份，基层人民法院裁判文书236份；……