环境影响评价与排污许可制度的有效结合研究

冯 叶 张 雷

（1联合泰泽环境科技发展有限公司 天津 300042 2联合泰泽环境科技发展有限公司河北分公司 河北保定 071000）

引言

环境影响评价和排污许可制度作为目前我国对污染源进行管理的两项核心制度，是减少人类经济活动对环境影响的两个重要途径。两者之间需要相互衔接，协同起来才能更好的发挥作用，但目前两项制度之间缺少配合和衔接，结果导致两者没能在污染源管理领域充分发挥其应有的作用。国务院提出改革生态环境治理基础制度，建立覆盖所有固定污染源的企业排污许可制度，关键在于整合衔接现有各项污染源环境管理制度，而做好环境影响评价与排污许可制度的有效结合研究便是其中的一项重要任务[1]。

1 环境影响评价和排污许可制度简介

1.1 环境影响评价制度

美国柯德尔教授于1964年首先提出环境影响评价这一概念，而美国于1969年颁布的《国家环境政策法》则最先以法律的形式对环境影响评价制度作出了规定[2,3]。我国引入环境影响评价的概念是在1973年8月召开的第一次全国环境保护会议后，并在1979年9月13日颁布的《中华人民共和国环境保护法（试行）》中首次对环境影响评价做出了原则性的规定。《中华人民共和国环境影响评价法》于2003年9月1日起实施，标志着我国环境影响评价制度的正式建立，《中华人民共和国环境影响评价法》于2016年得到了修改和完善[4,5]。

1.2 排污许可制度

排污许可制度是控制污染物排放的基础性制度，发达国家的环境治理实践证明对污染物排放的管理实行许可证制度是较为行之有效的环境管理模式，因此我国也逐渐开始建立排污许可制度。国家环保局为契合《水污染防治法》和《海洋环境保护法》立法目的而于1988年制定了《水污染物排放许可证管理暂行办法》，同时下达了开展排污许可证试点工作的通知，并于1989年下达了《排放大气污染物许可证制度试点工作方案》。2015年中央政治局审议通过《生态文明体制改革总体方案》，方案明确要求完善污染物排放许可制，2016年11月国务院以国办发[2016]81文发布《控制污染物排放许可制实施方案》，标志着我国排污许可制度改革正式拉开帷幕，为贯彻落实《实施方案》，2016年12月原环境保护部颁布《排污许可证管理暂行规定》，标志着排污许可制度的改革全面启动[6]。原环境保护部于2018年发布实施《排污许可管理办法（试行）》，这是我国正式出台的第一个较为全面的部门规章，规定了排污许可证核发程序等内容，这个办法的发布使得排污许可制度在现实中更具有操作性[7-9]。

2 环境影响评价与排污许可制度有效结合的必要性

目前来说，在我国部分地区，环境影响评价报告的批复是申请排污许可的必要条件。因此，环境影响评价不仅是工程开工的必要条件，同时也是排污许可的必要条件[10]。另外，排污许可还可以弥补环境影响评价中未能实现全程监管的不足，防止企业在实际生产过程中中不能满足环境影响评价文件中的要求。因此，环境影响评价和排污许可制度应该也必须有效结合起来，从而形成对环境监测的完整链条，达到保护环境的目的。

3 环境影响评价与排污许可制度有效结合面临的问题

3.1 环境影响评价制度是事前许可，重点在于事前的预防，根据可研报告及相关项目的类比数据对污染物的排放情况进行预测及推算，对存在潜在环境影响风险的项目不予通过，并督促其进行整改。因其是一种预测性的评价，所以环境影响评价报告中的数据可能会与实际数据有一定的偏差。而排污许可制度则是事中或事后许可，重点在于事后的监管，并根据实际物料消耗量、监测数据等核算污染物的排放情况。现阶段在环境影响评价中用于预测的技术方法不能根据企业的实际监测数据去优化，同时在发放排污许可证时也未能做到利用环境影响评价中的方法对企业监测数据的合理性进行验证[11]。

3.2 从整体来看，排污许可制度只关注污染物的排放浓度及排放方式等要素；而环境影响评价制度既关注项目污染物产生的过程如工艺方案、原料使用情况等，又关注污染物的治理过程以及污染物末端排放情况等[12]。从污染物的种类来看，排污许可制度只对废水和废气两个类型的污染物进行许可，噪声、固废等则未被纳入；而环境影响评价制度则涵盖了所有污染物类型如废水、废气、噪声和固废等[13]。

3.3 环境影响评价制度侧重于考察污染物排放强度对环境的影响，而排污许可制度则倾向于排放的污染物对大气、土壤及水体等产生的影响进行定量分析。因此，两者之间还存在许多不匹配的地方，缺乏有效结合的技术基础。

3.4 在环境影响评价报告编制过程中，应考虑所评项目所在地污染物的排放总量以及该项目的排污许可情况，从而得出与实际环境影响相一致的环境影响评价结论，使得环境影响评价的结论与实际生产过程中的排污许可及其环境影响有效衔接起来[14,15]。

4 环境影响评价与排污许可制度有效结合的思路

要实现环境影响评价与排污许可制度的有效结合，我们不仅要在制度层面进行合理改革，还要做好基础层面的结合以及技术方面的对接，最终得到污染源管理的最优方案。

实现环境影响评价与排污许可制度的有效结合要有两个先决条件：一是不能够削弱环境影响评价制度，二是不能用排污许可制度取代环境影响评价制度。在这两个前提下，使两者在项目的环境管理中心一脉相承，确保环境影响评价与排污许可制度的有效结合，从而实现以环境影响评价制度推进排污许可制度的管理，以排污许可制度强化环境影响评价制度的功效，最终达到对污染预防、污染治理和排放过程的全过程监管。

5 加强环境影响评价与排污许可制度有效结合的建议

5.1 修订相关法律法规，建立健全环境影响评价与排污许可制度之间的联动机制，建立负面清单管理机制。增强企业的环境责任意识，提高公众的环保参与意识，为环境影响评价与排污许可制度的有效结合提供基础支撑。

5.2 统一技术标准体系，环境影响评价文件中与污染物排放有关的主要内容应纳入排污许可证，并制定出适用于环境影响评价与排污许可制度的污染物源强核算方法，以实现环境影响评价与排污许可制度在技术上的有效结合。

5.3 建立联动管理机制，有关部门在核发排污许可证时应将环境影响评价制度作为重要依据，同时要求企业在办理排污许可证时主动说明环境影响评价报告中要求的环保措施落实情况；而排污许可证的执行情况又应该反馈作为环境影响后评价的重要依据。

结语

目前，我国环境影响评价制度和排污许可制度的有效结合还存在一些问题，这也要求今后要更加重视环境影响评价制度应该与排污许可制度有效结合研究，这样才能更加符合可持续发展的环境理念。