我国环境保护税的实施影响与完善路径研究

潘晓滨 王志国

（1天津财经大学法学院 天津 300222 2中交天津航道局有限公司市场投资事业部 天津 300461）

1 环境保护税的理论与实践发展

1.1 环境保护税的理论基础

1.1.1 庇古税理论

英国著名的福利经济学家庇古提出了庇古税的概念。庇古认为，导致市场资源配置失效的原因是，经济当事人的私人成本与社会整体成本的不匹配，私人的福利或成本最优导致了社会整体福利或成本的非最优状态。根据庇古税理论，矫正方案是政府通过征税或者补贴，来矫正经济当事人的私人成本，措施应当使得私人成本或收益与相应的社会成本和利益达到一致状态，从而实现资源配置达到帕累托最优。在环境保护中，政府通过对排污者征收一定的税负，以便使其经济活动所造成的环境污染与生态破坏的负外部性真正内部化该企业的生产成本，达到抑制污染严重企业的发展，同时征收上来的税金可以弥补公共资金的不足。

1.1.2 “双重红利”理论

该理论定位于解决环境保护与就业双重压力，这一术语最早由英国著名环境经济学家大卫·皮尔斯提出，皮尔斯教授也是绿色经济概念的重要倡导者。“双重红利”理论认为，环境保护税比其他税费更能够达到双重红利效果。环境保护税实施的第一个红利是环境红利，税费的征收能够推动污染企业转向清洁生产技术，达到减少环境污染和改善环境状况的目的。第二重红利是，环境保护税本质上仍然是一种国家税收，具有增加政府财政收入的作用，政府可以用增加的财政收入来保护环境，同时促进和弥补其他经济领域的完善。在这一理论看来，环境税不仅有利于排污企业承担其应有的社会责任，同时也可以通过降低其他税负水平来为社会整体减负。

1.1.3 污染者负担原则

20世纪50-60年代，西方工业化国家在获得经济高速增长的同时，面临着愈发严重的环境问题。各国普遍采用“头痛医头、脚痛医脚”的环境保护措施，由国家投入公共资源专项用于某个问题领域的污染治理和控制。1972年5月24日，经济合作与发展组织（OECD）理事会在其发布的《关于国家环境政策贸易方面的指导原则》中首次正式提出了污染者负担原则（Polluter Pay Principle，简称PPP原则）。原则提出的目的首先聚焦于污染治理费用的合理分摊和稀缺资源的合理利用问题，并应避免对国际贸易和投资的扭曲。1974年，OECD理事会再次颁布《关于实施污染者负担原则的建议》进一步确认污染者负担原则应成为其成员国遵守的一项基本原则，并强调环境资源不再是无限索取的免费产品，环境成本应通过价格机制真正成为污染者的生产成本，从而使污染者能够取代国家公共资金真正合理分担污染治理、控制与防治费用。该原则的提出首先得到了西方工业化国家的广泛认可，并成为越来越多国家的国内环境法所普遍贯彻的一项基本原则。

1.2 环境保护税的立法实践发展

在环境保护税的实践史中西方工业化国家首先获得了一定发展。美国自20世纪80年代到90年代开始征收的二氧化硫税、能源税等环境保护税，让其环境质量得到了很大提高。同时促使公众养成了环境保护的意识。德国则是秉持污染者负担原则为核心，在国内构建起比较完善的水污染税费征收制度，这一制度让德国的水资源利用率得以提高，间接促进了生产效率的提高，同时也将环保的思想潜移默化地传输到了民众的思想之中。日本于2004年开始对环境保护税反复修订，内容是缩小征收对象，扩大减免税范围及幅度，促进了依赖化石能源的经济体系和社会结构的变革，激励了新兴环境友好型企业的发展，提升了日本整体的产业竞争力。

我国长久以来并没有实施环境保护税制度，而是依靠环境保护部门征收排污费来矫正经济活动的环境负外部性。进入21世纪，我国开始探索采用环境保护税取代实施多年的排污费制度。2008年，财政部税政司、国家税务总局和环境保护部联手启动环境税的研究制定。2012年，《国务院2012年立法工作计划》将环境税法作为“需要抓紧工作、适时提出”的63件立法项目之一。2015年，财政部、税务总局、环境保护部起草完成《中华人民共和国环境保护税法（征求意见稿）》。2016年12月25日，第十二届全国人大常委会第25次会议表决通过了《中华人民共和国环境保护税法》。2017年12月22至25日，国务院颁布《环境保护税法实施条例》，并颁布《关于环境保护税收入归属问题的通知》，明确环保税全部作为地方收入。2018年，我国环境保护税正式实施。

2 环境保护税的实施影响分析

2.1 对污染企业的影响

企业在生产过程中排放污染物对环境造成影响，由于这些污染外排所带来的负外部性和一些外部成本的原因，使得整个社会的总成本高于企业的内部成本。因此，环境保护税的实施在于准备确定应税污染物的类型、税率水平以及企业可以获得优惠税率或免税的条件。其一，我国通过税收立法保护环境的探索研究起步也比较晚，《环境保护税法》实施以前，对环保的立法也局限在《环境保护法》和几部单行污染物防治法方面，未能真正形成环境保护的法律体系。其二，环境保护税的税率，需要与企业污染造成的治理成本匹配，否则较难达到督促企业治理污染物的目的，更难达到正向激励企业改进生产技术的目的。其三，税收优惠措施对于排污企业具有重要导向作用，我们应当注意到环境保护税并非以增加财政收入为主要目标，而是应以减少污染为方向，因此设立恰当的税收优惠或免税措施，对于引导企业多做有利于环境改善的科技创新、提升环保产能等措施具有重要促进作用。

2.2 对社会公众的影响

环境保护税的实施需要考虑税负的实际影响范围问题。根据成本传递理论，政府向排污企业所征收的环境税，很可能通过提升产品价格传递给最终消费者。社会公众作为普通消费者很可能受到税负传递的影响，这个问题需要辩证看。一方面，增加的产品成本可能会促使消费者减少对此类产品的消费，从而传递给上游生产企业减少对环境污染产品的生产；另一方面，如果环境税征收导致某些生活必需品以及能源产品的价格上涨，也会对低收入家庭带来显著冲击。基于环境保护税的分配公平考虑，税收实施应尽量避免对广大低收入家庭的影响，否则会严重影响社会稳定，2018年11-12月法国爆发的黄马甲游行正是中下层民众对政府增收柴油税导致生活成本上升而发起的。

2.3 对政府部门的影响

环境保护税的实施对政府部门带来较大的好处。其一，与传统污染监管措施相比，实施环境保护税可以显著降低政府的管理成本。税收的实施让排污企业自主选择多支付税款还是采用一个更加环境友好的方案，更少的环境污染意味着企业可以更多节省税收成本。其二，环境保护税可以增加政府的财政收入，用来减少赤字、增加支出，或者以通过环保投资实现经济的绿色低碳转型。其三，环境保护税的实施可以减少政府贪污腐败的概率。由于税收的强制性以及自主性，政府部门人员不必亲自去跟企业有过多的接触，减少了利益挂钩。当然，相关的税收监管程序制度仍然强化，加强环保与税务部门的协调。

3 我国环境保护税法的完善路径

3.1 完善税基、税率以及优惠措施等相关实体制度

目前实施的环境保护税法中的应税污染物仅包括了大气污染物、水污染物、固体废物和噪声，税基范围小不利于全面的环境保护，可以考虑在条件成熟时在《实施条例》附件中增加相关应税污染物类型。环境保护税法中的税率体现了保护的严格程度，税法规定了幅度税率，交由不同省市选择适合的税率水平，可以考虑增加促进地方税率提升的相关条款，给予地方减少污染物排放的渐进式压力。另外，应增加税收优惠条款，对于企业减排或其他环境有益活动，应赋予其减税或免税待遇。

3.2 强化税收征管与部门协调等相关程序性制度

我国环境保护税的征收必须由环保部门配合税务部门完成。环保部门负责对污染物监测，税务机关负责应纳税额的征收，两者的权责配置与程序规范显得格外重要。通过完善制度强化程序化管理，形成两个政府部门间“企业申报、税务征收、环保协同、信息共享”的有序征管模式。

3.3 完善税收收入分配机制，实现税收中性原则

环境保护税实施的一个重要问题是税负的增加不应对公众特别是低收入人群带来不利影响。因此，在环保税的收入分配配套制度中应加入对低收入家庭影响的监测、影响评估和补贴机制，避免环境税实施所带来的不利影响。另外，应增加受影响公众对环境税实施的反馈渠道，增加配套的公众参与程序。