探讨建设枢纽型网络城市的策略
——以广州市白云区城市交通为例

温茶眉 李昱畿

2016年8月，广州市委十届九次全会通过《关于进一步加强城市规划建设管理工作的实施意见》，提出广州将重点建设国际航运、航空、科技创新三大枢纽，建设枢纽型网络城市。《广州市国土空间总体规划 （2018-2035年） （草案）》进一步提出，建设“一带一路”重要枢纽城市。白云区在广州市综合交通枢纽体系中扮演着非常重要的角色，同时，由于白云区城乡二元结构突出，是广州市受城市化进程影响最大的地区，也是广州市最大的物流中心。近年来随着白云区的快速发展，内部交通呈现出相对落后状态，在此背景下，借助“一带一路”和粤港澳大湾区的建设机遇，发挥白云区发展在粤港澳大湾区区域发展核心引擎作用，深入剖析白云区交通发展面临的问题，切实提高路网密度，实现城市交通环境的优化提升。

1 白云区概况

1.1 地形地貌特征

白云区土地资源相对充足，土地面积665 km2，其中中心城区 （北二环高速以南） 306 km2，北二环以北359 km2，是广州市中心城区中面积最大的区。受白云山、帽峰山、流溪河等地形地貌的影响，地形北宽南窄，呈蜂腰形，入城通道压力较大，东西不通、南北不畅，目前城市路网无法支撑城市空间拓展。

1.2 人口资源情况

外来人口占比较高、社会管理难度大、社会建设任务重。根据广州市统计局《2018年广州市人口规模及分布情况》，2018年末，白云区户籍人口103.34万人，常住人口271.43万人，是广州市人口最多的区，近五年白云区常住人口呈增长趋势，常住人口年平均增速3.69%。

1.3 综合交通情况

白云区具有交通区位优势，坐拥国际航空枢纽、国际铁路枢纽 （广州铁路集装箱中心站、大朗站、白云站），是“航空芯”“主城芯”“机场核”和“环城带”的重要组成部分，是广州市北部交通门户、珠三角地区客货运核心枢纽，在广州市综合交通枢纽体系中扮演着非常重要的角色，但内部交通不成系统，路网密度偏低。据2017年末统计，白云区建成道路约1 679.1 km，道路密度为2.52 km/km2（按土地面积665 km2统计），路网密度远远低于到2020年城市建成区平均路网密度提高到8 km/km2的要求。

2 主要交通问题剖析

2.1 城市用地布局不合理

2.1.1 职住不平衡

与广州市其他区相比，白云区通勤出行比例较高。一是白云区北二环以北地区新建住宅较少，以村社为主导、以租赁经济为特征的低端低效发展模式为主，尚未形成较为完善的公共服务中心，而现状公共服务中心主要集聚在北二环以南地区，吸引了北部的大量车流人流，造成交通拥堵。二是在现行规划中，行政、居住、商业等功能被过于明确地划分，大片的居住区使城市肌理、城市功能被割裂。例如，金沙洲地区规划以居住用地为主，有广州“睡城”之称，片区内无产业用地，形成钟摆式交通，造成金沙洲交通高峰期常年拥堵，居民通勤时间长、出行成本高。

2.1.2 道路性质与沿线用地性质服务特征不匹配

路网密度低，路网结构不成系统。既有城市主次干路承载着较大的交通量，城市道路性质没有很好地区分，生活性与交通性相混杂、常速与快速混杂，造成白云区交通高峰期常年拥堵。同时，依托道路沿线交通优势，沿线各类城市用地无序开发建设，在承担快速疏解交通功能的道路两侧布局了较多的大型居住区和商业综合体，使得城市道路性质与沿线用地性质服务特征不匹配。如白云大道两侧布局了安华汇、百信广场等shopping mall和岭南新世界、白云堡豪苑等大型居住区，吸引大量车流人流，进一步增加城市交通的拥堵。

2.1.3 物流等低端产业主导，凸显客货混杂问题

当前，白云区集聚了大量低端产业用地。产业结构主要以物流园、批发市场等为主，用地分散布局于中心城区及周边，吸引了大量货运交通和人流量，客货不分，加剧了交通拥堵。如增槎路、大源路道路沿线一带集聚了大量的货运市场、物流公司，如白云货运场、林安物流等。

2.1.4 产业园街区尺度较大，与城市空间结构脱离

在现行规划中，产业园街区尺度大部分为200～300 m，地块面积大部分为2～6 hm2，而实际上一个地块上可能存在两个或两个以上用地单位，或因地块细分后出让，但未增加城市道路用地，或因地块历史上已属于不同用地单位，但无城市道路用地分隔。根据近几年公开出让的工业用地情况，大部分工业用地地块面积约为1～2 hm2，引入企业类型主要为研发创新型企业或制造与研发复合型企业。若未能在规划阶段加密路网，在建设实施阶段则较难实现内部道路公共化。

2.1.5 交通走廊分割，不能满足交通转换需求

一是高快速路方面。白云区现有过境的5条市域高速路和2条国道，广清高速、京珠高速、机场高速、北二环高速、机场第二高速、106国道、105国道阻隔内部路网的发育，使得地区路网体系碎片化的同时，互通立交之间间距过大，加重了地区道路的压力。例如，目前广清高速出入口在白云区范围内间距约为3～5 km，机场高速出入口在白云区范围内间距约8 km，远远不能满足高速公路与地区道路交通转换的要求。二是铁路方面。武广铁路、京广铁路、广珠铁路、东北外绕线等穿过白云区，既有铁路对城市用地和城市道路造成切割，且铁路主要道口较少，加剧既有铁路道口和地区道路拥堵。

2.2 交通供求失衡

2.2.1 城市蜂腰限制，入城通道供求失衡

交通发展受制于地形影响。白云区东有白云山、帽峰山等山体，西有流溪河、巴江河等水域，道路建设空间走廊狭窄，受东部山地影响，倒三角的城市区位特征及白云山的阻隔，白云区所处的广州市北向对外辐射走廊东西向空间宽度由北部的23.5 km，到南部逐渐减少为5.3 km，交通瓶颈制约因素明显。

2.2.2 现状轨道线网密度低

现状及规划 （含国家发改委已批复线路） 的城市轨道线路密度仅0.48 km/ km2，远低于广州市中心城区的其他五区，站点800 m人口和就业岗位覆盖率均不足50%，现状城市轨道交通仅有2号线、3号线北延线和14号线1期，且均为南北向线网，暂无已建成的东西向轨道线网。大多数建成区处于轨道交通服务盲区，缺乏轨道交通服务，使得白云区对外及内部出行较为困难。

2.2.3 地区道路投资强度不足

白云区现状路网密度仅为2.5 km/ km2，自2003年《广州市 （原八区） 城市干道网络深化方案》构筑了广州市城市道路结构性网络，例如白云区范围内的白云一线至白云六线6条东西向城市主干路，至今尚无全段建成的。根据白云区现行规划数据统计，现状道路建成比例仅占规划道路用地的50%，未能发挥主次干路形成的路网结构，城区道路微循环能力较差，交通拥堵问题赫然可见。

3 规划目标

在建设枢纽型网络城市的背景下，规划构建组团式、网络型的居住空间体系。充分对接《广州市国土空间总体规划 （2018～2035年） 》《粤港澳大湾区规划纲要》等国家、省、市的交通战略，依托国家级的交通基础设施，结合白云区山、水、城、林、田、湖等自然资源禀赋，完善白云区规划用地布局，倡导混合式用地模式，引导客流的内部组织，减少一定量的跨区出行，改善职住平衡，通过站城融合、TOD开发，建立新的公共中心，疏解中心城区非核心功能。

4 建设枢纽型网络城市的具体策略

4.1 完善白云区规划用地布局

一是疏解中心城区非核心功能。将中心城区内石门、石井等街道内的传统物流园、货运站和批发市场转迁至外围城区或清远市等地，疏解中心城区非核心功能的同时，将货运交通疏解至中心城区以外，缓解中心城区交通压力；二是倡导混合式用地。在地铁站、白云新城大型商业综合体内设置混合式用地，居住用地、公共服务设施用地、商业用地适当混合，减少出行量；三是均匀设置公共服务中心。改变目前公共服务中心过于集中在北二环以南的格局，在白云新城和白云城市中心两个地区级公共服务中心的基础上，设置太和、人和、钟落潭、江高4个片区级公共服务中心，服务于周边居民及就业人口，减少需求性交通，缓解中心城区交通压力；四是倡导职住平衡。改变传统城乡规划过于注重功能分区的特点，在各产业园内设置部分居住、商业等配套设施，就近解决就业人口生活与居住需求，避免钟摆式通勤。

4.2 科学确定道路性质并与沿线用地性质服务特征相匹配

科学确定城市道路性质，生活性道路沿线以“便捷服务”为主导功能，深入居住、商业地块内部。交通性道路以“快速疏导”为主导功能，联系各个城市组团并满足快速进出城的要求。生活性道路两侧设置与居民生活密切相关的用地，如居住、商业、公共服务等设施用地；交通性道路两侧不宜布置吸引大量车流人流的大型居住区和商业综合体，对穿越中心城区的交通性主干路进行技术处理，通过在两侧增加辅道、设置立交等形式，减少转弯车辆的等待时间，满足快速通行需求。

4.3 倡导小街区密路网，打破大街坊、大单位对城市交通的分割

倡导小街区密路网，使白云区中心城区道路网密度达到 8～12 km/ km2，街区尺度宜控制在100～250 m。提高主次干路和支路的密度，干路网密度达到 3～4 km/ km2，保障公共交通线路网密度和车站覆盖率，加强主次干路服务于沿线用地的功能，同时打破大街坊、大单位对城市交通的分割，完善城市交通系统，满足绿色低碳出行的要求。

4.4 加大交通产品供给力度

4.4.1 加大地区道路建设投资力度，推进主次干路网实施

逐步打通主次干路网。打通白云一线、白云二线、白云三线、白云四线、白云五线等东西向主干路，贯通空港大道、槎神大道、铁路东线、钟永路、钟港大道、航港大道、创新大道等南北向主干路，提升路网密度及综合承受能力，结合白云区的地形特点，打通湖滨南路隧道工程等。

4.4.2 合理增设高速路出入口，加强地区道路与高等级道路的衔接

根据《公路工程技术标准》 （JTGB 01—2014），受到地形条件或其他特殊情况的限制，经论证高速公路相邻互通式立交的间距需适当减小时，其上一互通式立体交叉口加速车道终点至下一互通式立体交叉减速车道起点之间的距离不得小于1 km，市区互通立交中间间距约为1.0～1.5 km左右。依据规范要求及实际车流情况合理增设高速公路出入口，减少过境交通对地区用地和交通的切割，进一步提高区域路网对地区的服务水平，实现快速疏导白云区对外交通和缓解地区路网压力。

4.4.3 加密轨道线网和TOD高效开发

在新一轮市域轨道交通线网规划中，争取加密白云区轨道线网，强化白云中心城区与广州白云火车站、广州北站、广州站以及白云国际机场等重大枢纽的轨道联系功能，支持白云区各组团发展。同时，可利用城际轨道广清城际、穗莞深城际和城市轨道站点构建一体化枢纽，重点推进枢纽站点周边地区综合开发，实现TOD高效开发，建立新的公共中心，改善职住平衡问题。

5 结语

白云区在城乡土地整治、城乡建设与土地节约集约利用方面有着巨大的提升空间，通过加强建设综合交通枢纽，并借力交通枢纽带动周边用地、产业及内部交通发展。回归到交通运输和土地利用规划的结合，在落实街区制、密路网、TOD等基本要求上，仍需加深对城市交通系统的认知，研究细致可行的措施并加以落实。应对城市交通的复杂性，应用更宽广、多维度的视野，充分发挥城市规划的先导和调控作用，把白云区建设成为更加合理的枢纽型网络城市。