全面依法治国背景下党内法规体系完善路径

胡伟峰

(四川铁道职业学院，四川成都 610000)

中国共产党是一个注重自身法治建设的马克思主义政党，从毛泽东在党的六届六中全会报告中首次提出“党内法规”[1]至今，党内法规的概念和内涵不断丰富和发展。作为社会主义伟大事业的领导核心，党在国家政治生活中发挥着关键性的作用，加强党自身建设也成为党的重大政治课题。“国要有国法，党要有党规党法。党章是最根本的党规党法。没有党规党法，国法就很难保障。”[2]这是党在我国社会主义现代化建设中总结出的重要执政经验。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视党的自身法治建设，努力建设法治型政党。党的十八届四中全会确立了建设“中国特色社会主义法治体系”的总目标，首次将“完善的党内法规体系”明确为中国特色社会主义法治体系中的重要一环。在以习近平同志为核心的党中央的高度重视下，党内法规体系进一步完善，党内法治治理水平不断提升。加强对党内法规制度体系的研究将有助于全面深化改革和全面从严治党，为全面推进依法治国，加快建设社会主义法治国家提供强有力的理论支撑，对新时代整个国民经济和社会发展具有重要意义。

一、 党内法规体系的相关概念与体系架构

党内法规这一概念的提出，经历了一个词源上的演变过程。在党的各种历史文献中，曾有“党法”“党的法规”“党规党法”以及“党的规章”“党的纪律”“党的法律”等说法。2013年，中共中央制定的《中国共产党党内法规制定条例》正式规定：“党内法规是党的中央组织以及中央纪律检查委员会、中央各部门和省、自治区、直辖市党委制定的规范党组织的工作、活动和党员行为的党内规章制度的总称。”在此基础上，2014 年党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，再次以党的重大决定的形式重申并强调了党内法规的概念，使“党内法规”的概念在名称上趋于统一。党的十八届四中全会之后，在党的相关文件中基本上都使用了“党内法规”这一概念。

党内法规制度，在概念上与党内法规有着不同的内涵和外延。后者已经被进行了明确的界定。2013 年11月，《中央党内法规制定工作五年规划纲要(2013—2017年)》(以下简称《规划纲要》)提出党内法规制定工作的目标是“‘基本形成涵盖党的建设和党的工作主要领域、适应管党治党需要的党内法规制度体系框架’，到建党100周年时，‘全面建成内容科学、程序严密、配套完备、运行有效的党内法规制度体系’”。这里的“党内法规制度”并非仅指狭义上的党内法规。因为《规划纲要》在“完善党领导国家法治建设的党内法规”部分有“加强和改善党对立法工作的领导”的内容，其中提到要修改《中共中央关于加强对国家立法工作领导的若干意见》，这显然是把党内规范性文件也纳入“党内法规”范畴了。因此，从字面意义上看，“党内法规”在逻辑上是包含于“党内法规制度”，换句话说，“党内法规制度”不仅包括党内法规，还包括党内的规范性文件，同时还有由单项的党内法规构成的具体制度。

党内法规制度体系与党内法规制度同样存在差异。要使党内各项法规切实运转起来，绝不是各类规范条文的简单拼置组合，必须考虑法规、制度之间的有效耦合和有机衔接。简言之，就是各类规范相辅相成、协调一致，共同构成一个有序运行、与时俱进的统一整体。2014年，党的十八届四中全会指出要“加强党内法规制度建设”和“形成配套完备的党内法规制度体系”。2017 年6月，中共中央印发的《关于加强党内法规制度建设的意见》对党内法规制度体系的内涵作出阐述，对制度体系框架作出基本设定。《意见》指出党内法规制度体系是以党章为根本，以民主集中制为核心，以准则、条例等中央党内法规为主干，由各领域各层级党内法规制度组成的有机统一整体。

在了解关于党内法规体系的相关概念之后，需要明确党内法规体系的构成。党内法规制度体系以效力和等级为分类标准，主要可分为三级七大类。三级七大类分别是党内“宪法”之称的党章，党内基本法准则、条例；党内普通法规则、规定、办法和细则。这三等级七大类共同构成党内法规制度体系的完整框架，充分彰显中国共产党管党治党的坚强决心和政治智慧。

1.党内“宪法”：党章

党章作为党内政治生活的准绳和依据，是所有党员都必须遵守的基本准则。在党内法规体系当中，党章是其他党内法规的基石，是所有党内法规的“母法”，其他党内法规依据它而制定，任何党内法规都不能与之相抵触。党章在党内法规当中具有最高地位和效力，是当之无愧的党内“宪法”。由于党章的特殊地位，其制定和修改有着严格的程序，其制定主体是党的全国代表大会。我们党是一个注重实际、实事求是、与时俱进的马克思主义政党，党的历次代表大会都会依据现实和发展需要，着眼全局制定或者修改党章，至今党的全国代表大会已经召开十九次，共有十九次制定或修订党章。

2.党内基本法：准则和条例

中国共产党在执政兴国中不断发展壮大，现已成为拥有9000多万党员的世界第一大政党，如此庞大的党员阵容已经无法单靠一部党章就完成党的有效运行和管理，中国共产党能发展到今天与其自身重视法制建设有很重要的关系。在党内法规体系当中党章只是规定了最根本、最重要的部分和原则，而缺乏其他基本方面更为具体的规定，因此，党内基本法应运而生。目前党内基本法主要包括准则和条例两大类。党内准则有《关于新形势下党内政治生活的若干准则》《中国共产党廉洁自律准则》《关于党内政治生活的若干准则》。党内条例有《中国共产党工作机关条例(试行)》《中国共产党党内监督条例》《中国共产党问责条例》《中国共产党地方委员会工作条例》《中国共产党纪律处分条例》《中国共产党巡视工作条例》《干部教育培训工作条例》《中国共产党党组工作条例(试行)》《党政领导干部选拔任用工作条例》等共计22部条例。它们一起构成了党内基本法，为党的各方面建设提供了具体的规范。

3.党内普通法：规则、规定、办法和细则

党章和准则、条例在党内法规当中规定相对抽象，对于党的各方面建设并不能样样俱到，因此，需要一定的实施细则，而党内普通法为解决这一问题提供了良好的方法。党内普通法是由党的中央部门和地方党委部门(通常指省一级)制定并在全国或者区域类广泛适用的具体法规和制度。它具体包括规则、规定、办法和细则。而这类规范在党内法规当中占相当大的比例，具体承担着党自身管理和建设的功能，对党自身建设和国家发展产生着深刻影响。例如中央层级制定的《中国共产党纪律检查机关监督执纪工作规则(试行)》《公务员考试录用违纪违规行为处理办法》《中国共产党发展党员工作细则》等；省级的《中共四川省委关于加强党内法规制度建设的实施意见》《四川省贯彻〈中国共产党问责条例〉实施办法》等。

二、 党内法规体系建设的现状与问题

经过九十多年的发展，中国共产党不断发展壮大，在长期的革命斗争和新中国成立以来的治国理政实践的基础上，党内法规逐步发展，取得了丰硕的成果。以习近平同志为核心的新一届党中央更加注重社会主义法治建设，提出了建设社会主义法治国家的目标，将党内法规建设提升到一个新的历史高度，党内法规日益显现成一个相对独立的体系。虽然党内法规已经形成了一定的体系，但是从整体上看党内法规的这个体系还缺乏系统性，各项法规之间的交叉重叠较多，体系依旧不完整，系统性还不是很强，专业性还不高。各项法规之间的区分并不明确，有的相互重叠甚至存在冲突对抗，尚未形成一个完整的系统体系，在诸多方面需要补充完善和改进。

第一，党内法规体系的范围是否需要拓展?

党内法规体系已逐渐自成体系，将随着党和国家的高度重视不断向前发展，那么一个现实问题就摆在面前，那就是党内法规体系的范围是否就仅限于我们上面所说的三等级七大类呢？除了我们所说的党内宪法、基本法和一般普通法，是否可以像行政法那样纵向延伸，因为我们知道行政层级不同，其指定的“法”效力和地位都不一样。而作为执政党的中国共产党各级党组织遍及国家政治生活的方方面面，既有纵向延伸，也有横向拓展，那么各级党组织的层级不同、党内地位不同，它们是否可以拥有一定的“立法权”或者“准立法权”呢？而这样的权力是否可以无限拓展呢？这也是党内法规体系范围是否需要拓展的问题以及怎样拓展和延伸的问题。

第二，党内法规效力该如何保障？

中国共产党不断发展壮大，中央组织部最新党内统计数据显示，截至2018年底，中国共产党党员总数9039.4万名，党的基层组织461.0万个。[3]党内法规作为党管党治党的制度和规矩，对全体党员具有普遍的约束力，由于中国共产党的巨大影响力，以及在中国政治生活中的主导地位，党的发展势头迅猛。由于党员队伍和众多党组织的基数庞大，涵盖面广，涉及领域多，造成了党组织号召力与影响力存在着明显差异，尤其是涉及经济组织和社会团体，党的领导弱化、组织相对涣散。党内法规的效力在国家机关和事业单位或政府组织中具有很强的约束力，因为这些组织政治性相对较强，且一般都配置了相应的纪检机构和监察人员，再加上党委负责制的存在在一定程度上保证了党内法规的有效贯彻和落实。但是到了一些经济组织和社会团体当中，其相对独立的管理模式和经济结构，会使得党组织的功能和作用被弱化和忽视，尤其是企业，经理厂长负责制激发了企业的活力也带来了党组织被弱化的负面效应。国有企业或者国有控股企业这种问题已显现但相对可控，而民营企业和合作企业以及新经济组织中这种情况越来越突出，我们又该如何来协调党的领导和经济发展之间的矛盾呢？如何应对这样一种 “党规党法不如金钱和利益起作用”的危险。此外国家机关和党的机关在一定层级有相应的党的纪检监察机构，能够保证党内法规的运行和实施，而到了基层由于人少加上自治和自主管理，缺乏对普通党员的约束机制，党内法规成了少数党的干部和担任国家公职人员的法规，对普通党员却起不了很好的作用。此外加上党内法规的效力保障机制不足，仅在纪检、组织、宣传、统战等重要领域有相应机关和机制，虽能够有效保证该领域有关党内法规的效力，而在其他方面形同虚设，其效力得不到保障，对于体制外的党员缺乏有效约束，成了少数人的法。该怎样设置相关机制措施来与相关的法律相适应，既能不违反法律侵犯个人权利，又能确保党内法规对所有党员形成广泛的拘束力是我们党在建设党内法规制度体系过程中所面临的重要课题。

第三，党内法规的立法程序该如何完善？

党内法规作为我国社会主义法治国家建设中的重要一环，党内法规体系是社会主义法治体系的重要内容和组成部分，作为对广大党员具有广泛约束力的法，其动议、制定、修改、废除等程序也应该与一般法律一样具有必要而具体的规范化程序，因为其涉及广大党员的权利和权益，必须慎重。党内法规既要在以宪法和基本法为依据和准绳的基础上且与其他普通法律相适应，又要与社会现实发展相一致。这里就涉及一个重要的问题，那就是党内法规的立法程序性问题，它包括党内法规该由谁来立法？立法的权限该怎样划分？立法的效力如何？立法应该有怎样的程序过程、遵照怎样的规范？立法审查与监督机制该怎样设置？上述一系列问题都是我们需要考量斟酌的重点问题。

三、党内法规体系建设需厘清的三个关系

1.党章和宪法的关系

党内法规体系需要厘清的一个根本性关系就是关于党章和宪法这一对基础关系，也就是我们通常所说的需要确立“党大”还是“法大”。“党领导一切”，党仅仅依据党章来领导国家，即党章在党的政治生活中具有最高地位？还是当树立宪法至上理念，该以宪法为基准，遵照党章依法对国家进行领导？显然是宪法至上，在党章总纲中明确指出“党必须在宪法和法律的范围内活动。”[4]我国宪法序言中明确了“全国各族人民、一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企事业组织，都必须以宪法为根本活动准则，并且负有维护宪法尊严、保证宪法实施的职责。”[5]在宪法总纲中也有法治原则的规定条款“一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企事业组织都必须遵守宪法和法律”，“任何组织和个人都不得有超越宪法和法律的特权。”[6]由此可见宪法与党章的关系是上位法与下位法的关系，也就是党章依据宪法而制定，不能同宪法和法律相违背，以党章为统帅的党内法规是我国社会主义法治体系的重要组成部分，宪法居于最高地位。同时，党章是一种软法，对宪法产生深远的影响，党的十八届四中全会提出的“依宪执政”也说明了这一点。党的领导是依法治国的核心。“党领导人民制定宪法和法律，党领导人民执行宪法和法律，党自身必须在宪法和法律范围内活动，真正做到党领导立法、保证执法、带头守法。”[7]党章和宪法有着内在的一致性，宪法是党领导人民制定的，是人民利益的集中体现，而我们党没有自己的利益，人民的利益就是党的奋斗目标，这在一定程度上印证了宪法也代表党的利益。党通过法定程序将党的主张转化为国家法律，这样的法律应该是对全民普遍适用的，否则就失去了法律的平等性。党法和宪法的关系不言而明，即“党内法规不能与法律相抵触，要以宪法为遵循，保证党内法规体现宪法和法律的精神和要求。”[9]

2.内外部体系关系

党内法规体系自成一体，是我国社会主义法治体系的重要组成部分，它和其他法治体系共同构成了我国完整的现代法治体系。党内法规体系和我国普通法律体系相一致，在内容上有着千丝万缕的关系，也有部分交叉和重叠。党内法规以普通法规为参照，根据主体特定性来制定和完善党内法规，从而形成党内法规体系。外部体系与党内法规体系是面与面的关系，都各自规定了国家生活中的一面或者多面的内容。它们相互配合，相互依存，共同构成了社会主义法治体系的有机组成部分，在国家生活的方方面面都产生着不可替代的作用和影响。

3.实体与程序关系

党内法规的实体和程序是正确处理党内法规各方面关系的重要内容。它们是党内法规两个不同的方面，共同构成了党内法规的有机整体。党内法规的实体法是指规定党员与党组织具体权利义务内容或者法律保护的具体情况的规定。它的主要功能在于规定和确认权利和职权以及义务和责任。例如《关于新形势下党内政治生活的若干准则》《中国共产党廉洁自律准则》《关于党内政治生活的若干准则》等都属于实体内容，但明显大多都是关于党员或者干部责任与义务的内容。而程序法是规定以保证权利和职权得以实现或行使、义务和责任得以履行的有关程序为主要内容的规范，例如《中国共产党党内监督条例》《中国共产党问责条例》《中国共产党地方委员会工作条例》《中国共产党党组工作条例(试行)》《党政领导干部选拔任用工作条例》等都是程序方面的，但也明显表现出与实体的糅合和交叉。党内法规实体与程序杂糅，区分并不明显，而且表现出明显的偏向性，即重视实体而轻程序。党内法规完善需要实体与程序两方面齐头并进，两者作为构成党内法规前进的两个轮子，不可偏废其一。完善党内法规体系需要从实体和程序两方面着手，重点加强实体中的权责划分、监督机制以及程序中有关党员权利的保障机制的确立和完善。

四、党内法规体系的完善路径

(一)党内法规体系实体内容的完善路径

1.加强党内法规中党员权利的保护

党内法规作为党管党治党的重要方法，除了其应有的管理规定，还需要注重对于党员权利的保护。党内法规所规定的党员义务是必须强制履行的，认同遵守并自觉履行党员义务是成为党员的前提，而党员权利具有自主选择性。 “党内法规具有义务本位”，[8]党内法规的多为限定性条款，且规定更多地偏重于党员及党组织必须承担的责任与义务，而对于党员权利及其保障内容却相对匮乏。公民参与政党活动有其自身的政治目的和追求，参加政党必须先接受政党相关的章程与制度的约束，认同党的政治理念和思想。但不能单纯只讲服从组织而不谈党员的权利，光讲义务不讲权利。目前党内法规虽取得了长足进步，但在这方面还需进一步完善和强化。党内法规作为管党治党的法治利器，要更加注重党员权利的保护机制建设。按照党章以及党内基本法的相关规定，明确党员义务的同时将党员的权利作为重中之重，建立相应的党员权利救济机制，保护普通党员的合法权利，形成良性的党内互动机制，切实增强党内法规的公信力与公定力。

2.加强党内法规中违规行为的追究问责

要加强党内违法乱纪行为的追责惩治机制，并不断完善监督执纪的有关程序设计，确保程序公正。逐步确立行为和法的违纪审查机制，有效处理党内纪检监察机关与司法机关的相协调和相统一，避免出现公检法与党内纪检监察机关相冲突情况。建立冲突协调制约机制，探索集中统一的纪检监察机构和组织相关程序法规制度，不断深化检查体制改革，完善监察制度。努力完善党内法规，出台切合实际、可操作性强、规范化的党内违规行为的追究问责法规，明确相关问题的处理程序和规范要求。通过党内法规关于执纪问责的相关法规来警示和预防党内腐败和违规行为。加强对于纪检监察机构及其工作人员本身的执纪执法的规范化约束，通过规范化和程序化的设计让党内执纪执法工作更加公开透明，有效维护党的集中统一，确保党的队伍的先进性、纯洁性与廉洁性。

3.加强党内法规中党内组织的规范

党内法规要加强相应的立法，着重加强党内组织机构的规范化管理，借鉴政府的“三定方案”等相关工作经验，逐步明确党内组织和部门间的职能，确定机构，明确人员编制的配备。同时面向公众公开，接受广大党员的党内监督和社会大众的社会监督。逐步探索党内组织机构编制管理办法，完善党的组织机构管理。深化党内组织的改革，去掉臃肿和不必要的机构设置，将职能交叉的党内组织部门合并重组，精简机构和人员，提高办事效率。制定党内组织活动办法，明确党内组织的活动范围和边界及相关程序，规范党内组织活动，引导党内组织有序发展。提升党组织的影响力与公信力。制定党组织的跨地区跨部门交流与沟通机制，探索党组织的交流的国际化渠道与制度安排，树立四个自信，不断学习中外先进制度经验，增强党的自身建设。

(二)党内法规体系程序内容的完善路径

1.加强党内法规制定的民主化

党内法规的制定虽有相应的法律程序，但作为对全党具有广泛约束力的党法党规，仍需扩大它的民意基础，即增强广大党员的参与热情与参与度。党内法规涉及每个党员的切身利益，必须通过有效的制度安排和相应的参与机制保证广大党员充分参与其中。要不断借鉴我国国家立法中的相关经验，引入党内法规的起草建议征集、论证会和听证会的党员代表参与机制，畅通普通党员参与制定党内法规的沟通渠道。通过相应的程序设计确保符合条件的党员可以依据相应的党内法规参与到党内法规制度建设中。通过广泛的参与和有效的互动来提升党内法规制定的科学性和民主性，增强政治认同。制定约束性的党内法规制定的程序性立法，切实保障党内法规制定程序的规范化和民主化。

2.推进党内法规的评估和清理的制度化建设

要逐步建立党内法规的评估机制，及时对党内法规进行评估，同时对党内法规的实施与运用进行动态化的跟踪评估，注重在党内法规的清理实践当中积累经验。对于不合时宜或者与新制定的党内法规相抵触的旧的法规根据实际情况，按照法定程序进行相应清理。党内法规要注重定期及时清理，并且建立相应的规范化的清理制度和退出机制，“将及时清理作为党内法规制度建设的一部分以及制定或者修改党内法规和规范文件的一个必经环节。”[9]逐步建立常态化的党内法规清理退出机制，将定时定期清理和日常动态化清理相结合，“使原来繁杂、大规模的法律法规集中清理转变成为经常性的长效清理机制，从而节省大量的法规清理成木，提高法规清理的工作效率。”[10]不断增强党内法规的时效性、科学性及实践性。大胆借鉴古今中外的优秀经验，开展试点，总结经验，形成适合自身发展的党内法规清理机制。同时不断提升党内法规的前瞻性、科学性，引领发展，规范党的领导。