乡村振兴战略下杭州小城市培育

□杭州市发展和改革委员会课题组

党的十九大提出的乡村振兴战略，是根据我国社会主要矛盾发生变化而作出的重要战略部署。在乡村振兴战略指引下，进一步推进小城市培育工作，能够有效发挥其沟通城乡的节点作用，凸显其在物资流通、人力流动、信息交流等方面的重要角色，使其在接受中城市辐射的同时，带动下一级村镇与农村地区的发展，对于实现乡村振兴、促进城乡一体化发展意义重大。

成效及问题

小城市培育为解决“特大镇”成长问题作出新探索。小城市培育试点镇以明晰发展定位、理顺管理体制、完善城镇功能为重点，破解“小马拉大车”的体制困局，努力形成与试点镇人口规模相适应的发展空间。2018年，杭州市8个试点镇行政区域面积为1300.93平方公里，其中建成区面积达70.43平方公里。

小城市培育成为助推区域经济发展的新动力。2018年，8个试点镇特色产业加快转型，围绕增强块状经济竞争力，积极引导加大工业投入，取得了“GDP增长9.3%、地方财政收增长16.0%、社会消费品零售额增长7.7%”的好成绩，也呈现出经济发展和生态文明建设互促共进的良好态势。

小城市培育成为推进城乡统筹发展的新平台。小城市培育有力推进了城乡一体化发展，大批农民实现转移，第三产业比重加快提升。2018年，8个试点镇第三产业比重为35.9%。城乡要素利用效率不断提升，人口城市化与土地城市化基本同步，8个试点镇建成区人口密度达7851人/平方公里。

小城市培育成为体制机制创新的新阵地。小城市培育始终坚持以体制机制创新激发其内生动力，2018年，8个试点镇行政审批服务中心集中办理部门达150个，办理事项达16.31万项。试点镇积极探索农村土地承包权、宅基地用益物权、集体资产股权改革，解决农民进城的后顾之忧增强了农民进城的动力。

从8个小城市培育试点镇各项指标的完成情况看，经济社会发展已达到一定水平，但仍存在着试点镇对小城市发展方向和功能定位认识不清、城市功能有待增强人口聚集不足、产业层次不高转型动力不足、要素制约明显集约能力不足、体制机制不顺公共服务不强等问题，整体发展水平及效益有待进一步提升。

目标及思路

在浙江省、杭州市确定的小城市培育试点目标的基础上，结合近年杭州中心镇发展和小城市培育的实际，以新型城镇化和乡村振兴战略为指引，未来杭州小城市培育的总体目标是：将小城市试点镇培育成“新型小城”，即把一批中心镇培育成为镇级建制、县级管理权限、具备城市服务功能的“三生”型小城市，有效承接大中城市辐射，有力带动周边乡村地区的发展。

所谓“新型小城”主要是指“三生”型小城市，具体内涵为：（1）生活便利的小城市。小城市首先应该是生活场所而不能把它异化成“生产基地”，要避免落入“在小城市发展生产，到大城市消费生活”的发展误区。小城市应以适宜的规模尺度、便利的生活设施、温馨的人际关系、闲适的生活节奏，增强人口聚居的吸引力。

（2）生产高效的小城市。以推进小城市人口集中、产业集聚、功能集成、要素集约为目标，建设高效、有序的生产性服务和生活性服务体系，加强服务管理，加速体制创新，提升小城市公共服务水平，进一步提升小城市在城乡区域空间格局及经济分工协作中的职能及地位。

（3）生态优良的小城市。优美的生态环境是小城市最宝贵的资源财富，也是小城市的立身之本，在小城市培育过程中应充分认识到保护生态、节约资源的重要性和紧迫性。立足于现有资源环境条件，综合考虑经济社会发展需求，合理确定人口规模和空间布局，形成小城市发展与生态环境保护良性互动的新格局。

根据小城市培育总体目标，结合杭州发展实际，确定小城市培育的基本思路为：以建设“新型小城”为目标，继续大力推进小城市培育试点，从完善城市发展规划、大力发展城市产业、加快集聚城市人口、着力提升城市功能、切实优化城市生态、全面提升城市管理水平等方面落实试点工作；依据中心镇的基础与类型，遵循分类施策的原则，进行分类指导、针对性培育；从区划调整、机构设置、要素保障、财政体制、税费优惠等方面加大体制机制创新和政策支持力度，推动小城市培育试点镇率先发展，使之成为既能主动承接大中城市梯度转移、又能有效辐射周边乡村地区的区域中心。

培育举措

“机制育城”：深化体制创新，完善政策体系。把深化体制改革作为小城市培育的强大动力，着眼于机制创新以释放试点镇的发展活力。进一步推进小城市培育的体制机制改革创新，出台并落实配套政策体系，继续推进权力下放、给小城市松绑放权，为试点镇的创新创业营造良好环境。具体包括：推进行政管理体制改革，落实强镇扩权政策；深化财政体制改革，保证小城市培育的资金投入；继续推进投融资体制改革，形成多元化投资格局；深化用地制度改革，增加小城市土地管理权限；强化协调配合机制，推进协同开发共建；深化“最多跑一次”改革，全面提升政府服务质量。

“规划引城”：细化各类规划，提升持续发展能力。构建布局合理、适应市场经济的城镇体系，高标准、高起点编制规划是关键。注重规划先行，为小城市发展制定总体规划和控制性详细规划，保障小城市管理能力与城市规模相匹配。政府要承担起小城市发展的规划任务，积极变更、应用新的规划理念，如混合开发、生态保护、公交优先等,防止“城市病”在小城市出现。具体措施包括：优化城镇规划体系，完善小城市布局及定位；修编完善总体规划，有序推进小城市建设；编制完善专项规划，明晰发展方向与重点；推进规划体制改革，促进资源要素有效配置。

“产业兴城”：培育特色产业，提高聚集发展能力。特色产业培育是小城市崛起及发挥带动作用的关键所在，要加大对特色产业的扶持力度，推进产业平台高质量发展，建立现代经济体系，引领产业能级提升和发展方式转变。具体措施包括：推进产业平台建设，构建“产业基地—产业园区—特色小镇—产业社区”的产业平台空间布局体系，推进特色产业集聚；培育引进龙头企业，鼓励其加强产品研发、加大市场开拓、加快转型升级，实现产业规模效应；强化产业平台优势，加快研发中心、信息中心、设计中心、物流中心等公共服务平台建设，提升产业层次与效率；加快产业融合，推进一二三产业融合发展，开发农业多种功能，建设区域性特色农业强镇。

“功能强城”：完善公共设施，提升服务功能。进一步调整行政区划，根据小城市与周边乡镇之间的经济联系，结合中心村合并、危旧房改造工程，合理推进行政区划调整，增强小城市人口集聚功能。按小城市标准建设城镇道路、给排水、电力、通讯、污水处理等基础设施，实施城市天然气利用工程过境段工程，推进城市管道燃气向试点镇延伸，提升小城市的综合承载能力。运用城市治理的理念和模式，创新小城市社会管理工作，加快建立公共服务、矛盾化解、应急管理的“三位一体”体系。加快农村公共服务建设，深化城乡医联体建设，强化医疗资源共享；组建县域医疗卫生服务共同体，提升乡村基本医疗服务能力；实施教育“新共同体”项目，促进城乡教育的均衡发展。

“生态美城”：重视人居环境，打造美丽城镇。很多小城市依山傍水且历史悠久，拥有良好的自然景观和丰厚的历史文化资源，且由于规模较小，城镇格局和特色易于被感知和关注。为防止小城市的特色消失，要积极开展城市设计，加强空间环境设计和景观风貌控制，保护小城镇独有的空间特色和城市文化，打造宜居的山水城市、田园城市、美丽城市。具体措施包括：科学确定小城市人居环境建设定位，做到城市现代化生活方式与田园风光的完美结合；切实加强小城市环境保护与生态建设，全面推进生态镇创建工作；着眼于“生态宜居”，强化小城市绿色发展；推进美丽城镇建设，打造美丽城镇典范。

“考核验城”：完善评估机制，激发小城市潜力。强化协同联动机制，保证相关政策的落实。各级发改、建设、财政、国土、环保、交通等部门从各自职责出发，相互配合，建立层层联动工作机制，促进市、县、镇三级联动，保证小城市培育的各项政策措施落到实处。细化目标，优化考核评价机制。修改完善《杭州市中心镇综合改革工作考核办法》，综合评价和考核小城市的经济社会发展总体情况、改革发展情况；科学确定中心镇与小城市综合改革专项资金奖励等次，激发各中心镇与小城市争先创优的动力；将小城市培育列入有关单位年度考核工作目标。市级有关部门要落实对小城市培育的各项扶持政策，建立工作信息交流和统计资料报送公布制度，对小城市的年度经济社会发展情况、改革情况进行动态评价和监测。